以工代赈政策在我国自古有之，区别于无偿赈济，政府以增加公共工程建设、雇用百姓开展修造的方式，达到救济纾困的目的。以工代赈最早记载于《晏子春秋》和《管子》，可知其思想与政策萌芽于先秦。秦汉至唐，以工代赈在史料中并不多见。北宋时期，相关记述和议论明显增多，至清代，其政策与实践经不断完善发展到一个高峰。

　　传统农业社会，不时发生的农业灾害导致农业生产丰歉循环，经济发展也相应地形成周期性波动。因此，以工代赈的经济学原理可解释为政府通过扩大支出实施逆周期调节。具体地看，它有三个显著特征。其一，“治于未乱”。以工代赈大量招募劳工，能及时收拢、安顿受灾百姓，避免因局部灾害演变成因失业四散而传导至各地的系统性社会风险。其二，“标本兼施”。短期看，以工代赈可起到平抑灾害影响，稳定社会的功效。着眼于长远，以工代赈修建的公共工程如水利设施则有利于稳固农业生产基础，有效预防灾害，实现长治久安，正如清人杨景仁在《筹济编》所言：“浚河筑堤诸务，受其值，救目前之饥荒，藉其劳，救将来之水旱。”其三，“授人以渔”。以工代赈招募的受灾百姓在接受救济时需付出有偿劳动，这既提高了财物支出的使用效率，又让受雇者借特殊的就业机会学习和掌握以往可能接触不到的技艺，从而增强了他们自力更生和长期发展的能力。

　　以工代赈既收蓄、保护劳动力，又恢复、发展生产力，政府财力故无虚靡之费，可谓一举多得。在明清大量著作中，它是常被讨论的善政良法。以工代赈在清中期发展至成熟，主要标志是相关措施实现了制度化和标准化。《清实录》记载，为了未雨绸缪，国家要求各地预先规划工程项目，造册报备，“将来如有水旱不齐之时，欲以工代赈者，即可按籍而稽，速为办理。”

　　需要认识到，历史中以工代赈的实施强度与效果极大地受制于国家意愿、财政能力以及官僚体系的行政效率，而这些往往与朝代的兴衰治乱有紧密的联系。作为一种补充，北宋已经出现民间出资自救的以工代赈，它成为政策实践中不可忽视的力量。

　　以现代眼光审视，以工代赈最宝贵的价值是：经济社会的发展应始终“盯住人”，并充分地“投资于人”，只要确保劳动者能够通过技能、就业获得可持续发展，经济社会也就获得了稳定与发展的根本动力与保障。因此，以工代赈的政策启示除了传统意义上的救灾之外，还包括：在经济社会的动态发展过程中，尤其是在转型升级和调整期，政府可整合社会和市场力量，依托以提供（准）公共产品为主的各类就业和培训计划，构筑“人力资源储备池”，将待就业劳动力收蓄、涵养起来，使储备池成为劳动力的“训练场”和“开发区”，通过储备池的流入、流出机制，为经济社会高质量发展提供有竞争力的劳动者。

　　由此推广开来，针对不同群体，只要设计合理，人力资源储备池就可以形成“进得去、待得住、干得好、流得动、有发展”的良性循环，为经济社会持续涵养新鲜血液，向各行各业不断输送生力军。构筑人力资源储备池是对以工代赈思想与政策的创造性转换，是新时代就业优先战略、以提升人力资本驱动高质量发展并落实于“投资于人”的重要政策选项。

　　（作者为陕西师范大学国际商学院教授，《国家人文历史》记者周斌整理）

（文章来源：人民日报）