中共中央、国务院日前印发《关于发展新质生产力的意见》（下称《意见》），围绕科技创新、科技创新与产业创新深度融合、发展方式创新、体制机制创新、人才工作机制创新五个方面，系统部署19项重点举措。这份文件的出台，标志着新质生产力建设从战略理念、政策倡导进一步走向系统性制度安排，也意味着中国经济转型升级正在进入更加注重创新质量、资源配置效率和制度协同的新阶段。
从规模扩张转向效率驱动：新质生产力重塑中国经济增长的底层逻辑
改革开放以来，中国经济长期依靠劳动力供给、资本积累、基础设施建设、工业化和城镇化实现快速增长。这一模式在特定历史阶段具有显著优势，不仅推动中国形成了规模庞大、门类齐全的制造业体系，也使中国深度融入全球产业分工体系，成为全球经济增长的重要力量。然而，随着人口结构变化、传统投资回报率下降、部分行业产能过剩以及资源环境约束增强，过去主要依靠要素数量扩张实现经济增长的方式，其边际效益正在逐步减弱。中国经济面临的关键问题，已经不再只是如何投入更多资源，而是如何使既有资源创造更高价值。
从经济增长理论看，长期经济增长主要取决于资本积累、劳动投入和全要素生产率提升。在资本和劳动投入增长受到约束的情况下，全要素生产率的重要性将更加突出。全要素生产率反映的是在既定资本、劳动等投入条件下，经济体系通过技术进步、管理优化、制度改善和资源重新配置所实现的产出增长。《意见》明确将全要素生产率大幅提升作为发展新质生产力的核心标志，实际上将评价经济发展的重点从投入规模转向产出效率，从项目数量转向实际效益，从短期增长速度转向长期增长能力。这一转变具有重要意义，因为它为判断新质生产力发展成效提供了更具经济学基础的标准。
需要强调的是，新质生产力并不等同于高科技产业，也不能简单理解为人工智能、量子计算、商业航天或者人形机器人等前沿产业的集合。其本质在于通过技术革命性突破、生产要素创新性配置和产业深度转型升级，实现生产效率和价值创造能力的系统性提升。这一认识对于中国经济尤为重要。中国拥有庞大的传统产业基础，钢铁、化工、机械、纺织、汽车及电子制造等行业构成了实体经济的重要支撑。如果发展新质生产力被片面理解为用新兴产业取代传统产业，不仅可能造成既有产业优势流失，还可能引发就业压力、地方财政负担和产业链断裂风险。《意见》强调因地制宜、先立后破，要求防止产业空心化和产业断层，正是对这一问题的回应。
从国际经验看，技术进步能否转化为经济增长，往往取决于技术扩散的广度和深度。少数领先企业实现重大技术突破，并不必然意味着整个经济体系的生产率同步提高。只有当先进技术通过供应链协作、市场竞争、人才流动和产业组织创新向更广泛的企业扩散时，技术创新才能形成宏观经济层面的增长动力。中国具有超大规模市场、完整产业体系和丰富应用场景，这些条件为技术扩散提供了重要基础，但同时也存在地区发展差异、企业数字化能力不均衡、中小企业技术改造成本较高等现实问题。因此，未来政策的重点不仅应当是支持少数企业突破技术前沿，还应当帮助大量普通企业提高技术吸收和应用能力。
进一步而言，新质生产力的发展还涉及中国经济增长动力与国内需求之间的关系。技术创新可以提高生产能力，但生产能力的提高并不自动创造相应的市场需求。如果企业普遍提高产出效率，而居民消费能力、企业投资预期和国内市场需求未能同步改善，就可能出现技术进步与产能过剩并存的局面。尤其是在部分新兴产业集中投资、市场竞争迅速加剧的情况下，先进技术甚至可能与低利润率、价格竞争和重复建设同时出现。因此，发展新质生产力不能仅仅着眼于供给端，还需要与扩大内需、提高居民收入、完善社会保障以及稳定市场预期相结合。
从这一意义上说，新质生产力与扩大内需并非两条相互独立的政策路线，而应当构成相互促进的经济循环。技术进步提高企业效率和劳动生产率，合理的收入分配机制使生产率收益转化为劳动者收入和居民消费能力，消费需求增长进一步扩大创新产品的市场空间，企业由此获得持续开展研发和技术改造的动力。只有形成这样的循环，技术创新才能真正转化为持续增长，而不是停留在局部行业的投资扩张。
从技术突破走向产业竞争力：打通科技创新与实体经济之间的关键环节
科技创新是新质生产力发展的核心动力，但科技创新与产业竞争力之间并不存在自动转化关系。基础研究形成科学发现，应用研究推动技术突破，工程开发解决产品化问题，企业投资实现规模生产，市场竞争最终检验技术价值。这一过程涉及多个相互联系但运行逻辑不同的环节，任何一个环节出现障碍，都可能导致科研成果难以转化为现实生产力。《意见》将原创性、颠覆性科技创新、关键核心技术突破、国家战略科技力量建设、企业创新主体地位以及科技成果转化纳入系统部署，体现出政策关注点已经从单纯扩大科研活动转向提高整个创新体系的运行效率。
首先，中国科技创新面临的重要任务，是在保持工程化和产业化优势的同时，进一步提升基础研究和原创性创新能力。过去，中国在许多产业领域通过技术引进、消化吸收、工程改进和规模化生产实现快速追赶，形成了较强的制造能力和产业配套能力。这种发展路径在技术差距较大、国际技术交流相对顺畅的时期具有明显优势。然而，随着中国在部分领域逐步接近国际技术前沿，以及全球技术竞争和出口管制环境发生变化，单纯依靠技术追赶已经难以满足长期发展需要。未来竞争越来越取决于能否提出新的科学问题、探索新的技术路线并形成具有自主知识产权的原创成果。
基础研究的特殊性在于投入周期长、失败风险高、成果不确定性强，但其外溢效应和长期经济价值往往十分显著。现代半导体、互联网、人工智能和先进材料等产业的发展，都与长期基础研究积累密切相关。如果科研评价过度强调短期成果、项目数量和可量化指标，研究人员就可能倾向于选择风险较低、容易发表成果的研究方向，而回避真正具有突破潜力的重大科学问题。因此，提高原创性创新能力不仅需要增加科研投入，还需要建立更加稳定的长期支持机制，完善科研评价制度，为高风险、高价值的探索保留必要空间。
其次，企业创新主体地位能否真正强化，是科技创新转化为产业竞争力的关键。企业直接面对市场需求、成本约束和竞争压力，通常能够更敏锐地识别技术应用场景，也更有动力将科研成果转化为产品和服务。但是，企业创新能力的形成并不完全取决于政策支持，还受到市场环境、融资条件、产权保护、竞争秩序和长期收益预期的影响。如果企业缺乏稳定的市场预期，或者创新收益难以得到有效保护，就可能更倾向于短期经营和低成本竞争，而不是承担长期研发风险。
因此，强化企业创新主体地位，不能简单理解为增加企业研发补贴或者扩大科技项目申报范围。更重要的是建立能够持续奖励创新的市场机制，使真正拥有技术优势、产品质量优势和经营效率优势的企业获得合理回报。政府可以通过基础研究投入、公共技术平台、税收政策和政府采购等方式降低创新成本，但不宜替代市场对商业可行性的最终判断。特别是在技术路线尚不成熟的新兴产业中，过早确定单一技术标准或者对特定企业提供长期保护，可能削弱市场竞争，甚至阻碍更优技术路线的出现。
再次，科技成果转化机制同样需要进一步完善。中国高校和科研院所拥有大量科研资源，但科研活动与产业需求之间仍可能存在目标差异。科研机构关注学术贡献和技术先进性，企业则更重视成本、可靠性、规模化能力和市场接受程度。一项实验室技术即使具有较高的科学价值，也可能因为制造成本过高、产品稳定性不足或者缺乏配套供应链而难以实现商业化。因此，科技成果转化不能仅以专利转让数量、技术合同金额或者孵化企业数量衡量，更应关注技术是否进入实际生产流程、是否形成稳定产品，以及是否创造持续经济收益。
在这一过程中，连接科研与产业的中间环节尤其重要。概念验证平台、中试基地、工程测试设施、产业技术研究机构和专业化技术服务企业，可以帮助科研成果跨越从实验室到规模化生产之间的障碍。对于资金实力有限的中小企业而言，共享技术设施和公共服务平台尤其具有价值。未来，如果能够通过开放共享机制降低中试验证、产品检测和工程开发成本，将有助于扩大技术创新的参与范围，避免先进技术长期集中于少数大型企业。
人工智能的发展为观察科技创新与产业创新的关系提供了一个典型案例。《意见》提出全面实施“人工智能+”行动，反映出人工智能已经不仅是一项独立技术，也正在成为改造生产方式、组织结构和商业模式的重要工具。但是，人工智能的经济价值并不主要取决于模型参数规模、算力投入或者企业数量，而取决于其能否解决真实产业问题。例如，在制造业中提高设备预测性维护能力，在物流行业优化运输调度，在医疗领域辅助信息处理，在农业生产中改善资源管理，在企业经营中降低重复性事务成本，这些具体应用才是人工智能形成生产率收益的重要途径。
人工智能应用还面临数据质量、技术可靠性、系统兼容性、网络安全和责任界定等问题。企业部署人工智能系统可能需要重新设计业务流程、培训员工并调整组织结构，其成本并不局限于购买软件或计算设备。如果忽视这些配套条件，人工智能投资可能难以产生预期回报。因此，政策应当鼓励企业围绕具体问题开展技术应用，避免将人工智能部署数量本身作为创新成果。同时，还应完善技术标准、数据治理和风险评估机制，使技术应用建立在安全、可靠和可持续的基础之上。
从政策推动走向制度创新：破解新质生产力发展的资源瓶颈
如果说科技创新决定新质生产力发展的技术可能性，那么制度环境则决定这种可能性能否转化为现实经济成果。新技术往往要求新的生产组织方式、资源配置机制和市场交易规则，而既有制度安排可能是在传统产业结构和经济运行方式下形成的。当技术进步速度超过制度调整速度时，创新成果就可能受到融资机制、市场准入、行政管理、人才流动和利益分配等因素的制约。因此，《意见》将体制机制创新与科技创新、产业创新并列，体现出发展新质生产力不仅需要技术层面的突破，也需要生产关系和治理方式的相应调整。
首先，必须正确处理政府与市场的关系。新质生产力发展具有较强的外部性、不确定性和长期性，特别是在基础研究、重大基础设施、关键共性技术和战略性产业领域，单纯依靠市场机制可能出现投入不足。政府通过公共投资、产业规划和政策协调弥补市场失灵，具有一定合理性。然而，政府支持并不意味着行政力量应当直接决定所有技术路线、企业选择和产业投资规模。技术创新本身具有高度不确定性，市场需求也会不断变化，过度行政化的资源配置可能导致投资决策脱离实际需求。
近年来，部分新兴产业在快速发展过程中暴露出重复建设、低水平竞争和地方保护等问题，其根源之一就在于产业政策目标与市场激励之间可能存在偏差。当地方政府过度强调招商引资规模、产业项目数量或者特定赛道的布局速度时，企业可能更关注获得土地、补贴和政策优惠，而不是提高技术能力和经营效率。在这种情况下，政策资源未必流向最有创新潜力的企业，反而可能支持缺乏市场竞争力的项目持续扩张。《意见》强调因地制宜、先立后破，并明确要求防止一哄而上、盲目投资和泡沫化发展，具有鲜明的现实针对性。
其次，建设统一开放、竞争有序的市场体系，是提高创新资源配置效率的重要前提。新质生产力的发展需要技术、资本、人才、数据和其他生产要素在不同地区、不同所有制企业以及不同产业之间顺畅流动。如果地方保护、市场分割和隐性准入壁垒长期存在，就可能阻碍创新企业扩大市场规模，也会削弱竞争机制对低效率企业的淘汰作用。对于技术密集型企业而言，市场规模越大，研发成本越容易通过产品销售得到分摊，技术创新的经济回报也越有保障。
因此，全国统一大市场建设与新质生产力发展具有内在联系。统一市场不仅意味着商品能够跨区域销售，更意味着企业可以在公平竞争环境下获得生产要素、参与政府采购、进入公共服务市场并开展跨地区经营。尤其对于民营科技企业和创新型中小企业而言，公平的市场准入、透明的监管规则以及稳定的产权保护，比短期补贴更有利于形成长期投资预期。只有使企业相信创新成果能够获得合理回报，企业才会愿意承担高风险研发投入。
金融体系改革同样是新质生产力发展的重要条件。传统信贷体系通常更加重视抵押资产、历史现金流和稳定盈利能力，而科技创新企业往往具有轻资产、高风险、研发周期长和未来收益不确定等特征。这种差异使科技企业容易面临融资约束。特别是在技术研发早期，企业可能尚未形成成熟产品和稳定收入，但已经需要持续投入研发、设备和人才成本。如果金融体系不能有效识别和承担创新风险，就可能出现具有技术潜力的企业因资金不足而无法成长的情况。
为解决这一问题，《意见》强调加大金融创新产品供给，形成多层次、多元化的科技金融体系。银行信贷可以支持现金流相对稳定的技术改造项目，创业投资和股权融资可以承担高成长企业的早期风险，资本市场可以为成熟科技企业提供长期融资渠道，政府引导基金则可以在市场投资不足的领域发挥适度引导作用。但是，金融创新也必须遵循风险与收益相匹配的原则。不能因为项目具有科技属性，就忽视其商业模式、财务状况和治理质量；也不能将政府引导基金简单转化为地方招商工具。科技金融的核心不是无差别扩大资金供给，而是提高资金识别创新价值、分担创新风险和支持长期成长的能力。
同时，应当重视金融资源配置中的退出机制。创新活动天然伴随失败，合理的市场体系必须允许部分技术路线和企业在竞争中退出。如果政策资金长期维持缺乏竞争力的项目，既会降低资本使用效率，也可能阻碍新企业进入市场。完善破产重整、知识产权交易和风险投资退出机制，有助于使资本从低效率项目重新流向更具潜力的创新活动。能够容忍合理失败、及时纠正错误投资的制度环境，往往比单纯追求项目成功率更有利于长期创新。
（作者系中国市场学会理事、经济学教授）
（文章来源：国际金融报）
