19世纪初，欧洲工业革命如火如荼，而大清王朝浑然不知并且自我感觉良好。此时，中国丝绸、茶叶正大量源源不断销往欧洲，到19世纪二三十年代，中国对英国贸易每年保持出超二三百万两白银。为改变贸易失衡局面，英国向中国大量走私鸦片，贸易战最终演变成军事战。关税自主权是一国独立自主制定本国关税、管理本国海关和处理关税收支的权力，是国家主权独立的重要标志之一。鸦片战争洞开国门，中国关税税则制定权、海关行政管理权、关税管理权三大权力一步步落入列强手中。

　　协定关税

　　1842年8月4日，英舰进逼到南京下关江面，扬言进攻南京城。道光皇帝又惊又怕，“恩准”与洋夷议和。同月29日，在英军旗舰“汗华”号上，清朝钦差大臣耆英与英方全权代表璞鼎查签订中国近代史上第一个不平等条约——中英《南京条约》。清政府接受英国全部议和条款，同意开五口通商，并答应由中英双方议定英商进出口货物关税：“前第二条内言明开关俾英国商民居住通商之广州等五处，应纳进口、出口货税、饷费，均宜秉公议定则例，由部颁发晓示，以便英商按例交纳；今又议定，英国货物自在某港按例纳税后，即准由中国商人遍运天下，而路所经过税关不得加重税例，只可按估价则例若干，每两加税不过分。”

　　一国之关税本应由该国自行确定，即“国定税则”。《南京条约》不仅成为中国近代史上第一个不平等条约，而且使得中国关税税率变为“协定关税”，成为中国第一个关税制的不平等条约。清政府对“协定关税”不以为然，认为小事一桩、小菜一碟，在意的是五口通商，认为广州一口通商时，洋人已防不胜防，五口通商后他们更可以横行天下，文人忧国者莫不以此为华夏巨辱。英国人莱特在著作《中国关税沿革史》中写道：“中国全权大臣们在签订《中英南京条约》的时候，并未完全认清其中的干系，似乎并不是过甚其词。他们好像完全没有体会到，他们正在签订断送中国关税自主权的证书，从而为他们的国家招致了无穷后患。”

　　次年7月22日，耆英、伊里布与璞鼎查移师虎门，订立《五口通商章程》及其附录《海关税则》，即中英《五口通商章程：海关税则》，作为《南京条约》补充，改变船钞和货税税率。康熙年间，清政府关税分为船钞和货税。船钞是对商船征收税，船只出入海关必须交船钞。康熙年间，大型船只船钞为1200两白银，中型船只960两，小船450两。《五口通商章程》按照具体吨位计船钞，又称吨税，规定“凡英国进口商船，应查照船牌开明可载若干，定输税之多寡，计每吨输银五钱。”根据《厦门志》（道光）记载： （洋船）大者可载万余石，小者亦数千石。1石约等于0.15吨，即当时大型洋船1500吨左右，以每吨交五钱，船钞为750两白银，比起清政府原本规定1200两白银大大降低。

　　货税是对货物征税，是关税的大头。鸦片战争前，清政府货税为货物价格的4%左右。康熙二十三年（1684年），康熙皇帝御准户部提出的“将各关征税则例给发监督，酌量增减定例”。海关监督拥有一定的自由裁量权，可以酌情增减货税税率。《五口通商章程：海关税则》列有进口货14类104个税目、出口货12类68个税目，货税税率平均值百抽五，即5%左右，高于清政府原本规定的4%。英国为什么愿意“提高”税率？这并非是英国有慈悲之心，而是从英国角度看，5%的协定关税既能减少与外商的冲突，又易于让清政府感觉到并无太大损失，如此最有利于英国。就这样，伊里布以一个商人的头脑，同意了协定关税。但是他们不知道，关税是一国独立的象征，怎么能和其他国家达成协定？

　　1844年7月3日，在中国澳门望厦村，美国不费吹灰之力和清政府签订《中美五口贸易章程：海关税则》，规定“倘中国日后欲将税例变更，须与合众国领事官议允。如有利益及于各国，合众国民人应一体均沾，用昭平允。”同年10月24日，在广州黄埔，清政府与法国签订《中法五口贸易章程：海关税则》，规定“如将来改变则例，应与佛兰西会同议允后，方可酌改。”

　　就这样，中国悄无声息地丧失了税则自主权。

　　洋人上位

　　1853年太平天国顺江东下，3月19日攻克南京，继而席卷江南。9月5日，由福建和广东失业水手成立的小刀会在嘉定起义。7日凌晨，刘丽川率部攻进上海县城，杀死知县袁祖德，活捉苏松太道（即上海道）兼江海关监督吴健彰。小刀会没有袭击租界，但9月8日一把火焚毁江海关大楼，没收江海关官印。

　　刘丽川念与吴健彰同乡，9日上午，私下放走吴健彰。吴健彰逃命出来后发现，江海关陷入停顿，英国领事阿礼国已以外商无法缴纳关税为由，制定上海《海关行政停顿时期船舶结关章程》，指派人员替上海道代收外商税金，英商向英国领事官员缴纳税金即可出关。事实上，英商大多逃税不缴。五口通商后，中国外贸中心逐步从广州移向上海，19世纪50年代初上海港进出口总额超过广州港，成为中国最大对外贸易港口。清政府镇压太平天国和小刀会起义急需银两，急令吴健彰赶紧恢复江海关对外商征税。但英、法、美三国领事极力阻止吴健彰恢复征税，各国商船随意出入上海港。

　　1854年6月15日，阿礼国向英国驻华公使约翰·包令出了一个影响中国海关近百年历史的主意：上海道台和各有约国领事会同，指派外国税务委员各一名、两个一等通事、一个或几个中国录事，以及一个或几个外国人充任海关验货员。在包令同意后，阿礼国示意吴健彰，如果中国当局在海关聘任外国人，那么英国将做到四点：一是协助中国禁止走私；二是允许在英国租界内办理海关事务；三是提供武器加以保护；四是补交由“期票”造成的一切欠税。

　　在三国领事威逼利诱下，两江总督怡良派吴健彰与三国领事在昆山谈判。6月29日，病急乱投医的吴健彰与英法美三国驻沪领事议定《江海关关税管理委员会协议》。协议共九款，第一条规定“海关监督，最困难事为不能广罗诚实精明熟悉外国语言人员，以执行征收事务及履行条约。唯一补救此点之法，为引用外邦人才于海关，由关道选择任用，授予权柄，以行使其职权。”7月6日三国领事欢天喜地联名布告此事，7月8日《北洋捷报》第206号公布《江海关征税税则》全文。

　　一个由三国领事提名并经吴健彰委派的洋员组成的“税务管理委员会”出炉。7月12日，首批税务监督英国人威妥玛（前任英国副领事）、法国人史密斯、美国人卡尔宣誓就职。虽然税务监督只是基于三国驻沪领事与上海道之间的地方协议，却开了中国近代海关募用洋员的先河，洋人开始介入江海关行政管理。1855年6月1日，威妥玛回任副领事，年仅23岁的李泰国继任英方税务监督。不久美法两国税务监督相继退出，李泰国独掌税务管理委员会。

　　1858年，第二次鸦片战争打到第二年。6月26日，中英签订《天津条约》。11月8日，桂良、花沙纳与额尔金在上海签订《中英通商章程善后条约》，作为《天津条约》补充，第10条规定：“任凭总理大臣邀请英人帮办税务，并严查漏税，判定口界，派人指泊船只及分设浮桩、号船、塔表、望楼等事。”至此，聘任洋人帮办税务开始从江海关向其他海关延伸。随后签订的中美、中法《通商章程善后条约》，亦有类似规定：“任凭总理大臣邀请美国人（法国人）帮办税务，并严查漏税，判定口界。”

　　1859年1月，两江总督兼各口通商大臣何桂清内定李泰国为海关最高领导，李泰国将这个职务命名为总税务司。3月，李泰国向上海道台吴煦呈送《江海关呈送税务条款清折》，提出各通商口岸建立“划一海关”方案，意欲将上海模式推广到其他口岸。为取得各海关管理权，李泰国要求何桂清授权他预选洋人和决定洋人去留。此时，海关人事权还在海关监督手里，海关监督被赋予关税征收权、关员任免权、保管汇解税款权和管理贸易权等，全权负责海关行政，监督任免各海关关员。面对李泰国的要求，何桂清只许保举，“听由监督延请”。李泰国极力抗争，以辞职要挟。英驻华公使卜鲁斯也干预说：“各口税务司的任免，都取决于总税务司，清政府和监督无权过问。”最后决定“募用洋人，上海先定上海章程，各口仿行”。由此，洋人开始大量进入中国海关。

　　1859年5月23日，何桂清委任李泰国为总管新关的总税务司，并派他去各通商口岸开办海关。10月7日，劳崇光任两广总督，他和吴煦持有同样想法，唯有“仿照上海办法，用外国人治外国人，语言通晓，底蕴周知，内地奸民无从煽惑勾串，于税务必有裨益。”同月，李泰国到广州，成立粤海新关。继在汕头亦成立新关。

　　1861年1月20日，总理各国事务衙门成立，江苏巡抚薛焕奏请上谕李泰国为总税务司，咸丰皇帝旋即扎谕总理大臣：“所有新增迎商各口岸，自可令其一体经理。”1月24日，恭亲王奕正式颁书，加委李泰国为总税务司。咸丰皇帝下诏：“新定通商税则，既有外国人帮办税务一条，该英国人李泰国，系总税务司，所有新设通商各口，自可令其一体经理。着奕等，即行发给执照，交李泰国收执，责令帮办各口管理通商官员筹办。”从而，李泰国由原来地方任命变成中央任命的总税务司。

　　1863年11月15日，清政府解雇李泰国，委任赫德为总税务司。此后，英国人安格联、梅乐和先后担任中国海关总税务司。1943年，美国在华势力超过英国，第五任总税务司由美国人李度担任。截至1949年，先后有11000余名洋人入职中国海关，中国海关高层职员主要由洋人担任。

　　关税挪存

　　鸦片战争后，清政府关税主要用于两次战争赔款。1866年后，对外赔款已经付清，关税用于江南制造总局、金陵机器制造局、福州船政局、幼童赴美留学等项目。甲午战争再次使得关税成为战争赔款。1895年4月17日中日签订《马关条约》，清政府赔款2亿3150万两白银，分8次还清，条约第八款规定“中国政府与日本政府确定周全妥善办法，将通商口岸关税作为剩款并息之抵押，日本可允撤回军队。”元气大伤的清政府根本无力偿还，只能举外债。1895年夏，向俄、法借款1582万英磅，偿还第一笔赔偿。1896年，向汇丰银行、德华银行借款1600万磅，借期36年，以关税和盐税作为担保抵押。1896年3月23日签订《英德借款详细章程》，规定“至此次借款未付还时，中国总理海关事务应照现今办理之法办理。”1898年再次向汇丰银行、德华银行借款1600万磅，借期45年（1898年至1943年），同样以关税作抵押，英国乘机强迫清政府总理衙门承诺：“嗣后仍照以前办法，聘用英人为总税务司。”

　　1900年庚子之变发生，八国联军攻入北京，慈禧太后在逃跑途中，命荣禄、徐桐、崇绮留京乞和。谈了近一年，1901年9月7日，奕劻、李鸿章代表清政府，在北京东交民巷西班牙使馆中与11国公使签订中国近代史上最严重的不平等条约《辛丑条约》，中国赔款4.5亿两白银，分39年偿还，价息合计超过9.8亿两白银。为偿付巨额赔款，清政府以关税和盐税等作抵押。《辛丑条约》附件十三规定：“付款之事，仍由税务司经理。”《马关条约》《辛丑条约》签订之后，洋总税务司主要职责变成保证每个月向外国银行转入一大笔税款，再由银行转交给各国政府。这也成为日后列强干预中国政府任免总税务司人选的一个重要理由。

　　辛亥革命前，总税务司并无直接管理税款的权力，甚至不直接接触到税款。商人们根据海关核计的应纳税钞，到负责海关收税的银号交纳。银号出具收据，送由税务司转交海关监督。1911年10月10日，辛亥革命在武昌打响第一枪。10月14日，正准备走马上任总税务司的安格联命令江汉关税务司苏古敦“想办法将海关税款转入汇丰银行”。10月22日上午9时许，湖北军政府要求长沙海关税务司伟克非将关税上交由革命军组成的湖北军政府。伟克非立即向总税务司请示。当日下午3时许，安格联回复：“因中国海关关税已被指定用于抵偿清政府所欠外债，建议将相关税收交由总税务司或领事团保管，因此所有税银一律存入英国汇丰银行。”

　　为了避免革命党拿走关税，清政府和公使团磋商，要求将被革命党占领的条约口岸关税转入总税务司安格联名下账户，而东北和华北条约口岸税收继续由海关监督控制。外务部通知公使团：“为了支付外国的债务，所有条约口岸的海关税款征收现在已经交由总税务司控制。”1912年1月21日，清政府和公使团达成协议，将关税收存汇丰、德华、道胜三家银行“总税务司债务账”。在辛亥革命烽烟中，中国所有关税完全移交国际银行团保管，关税征收成为总税务司的责任，以此保证庚子赔款。

　　掌握着中国财政大权的安格联成为“太上财政总长”，对于这段海关和关税的历史，1922年他这样描述：“（赫德时期）起初，我们是一个纯粹由政府供应和支持的中国机构，因为我们提供了相当的收入。有了贷款之后，尽管依旧是以中国政府的利益为优先，但我们也变成了外国的利益。到了1911年辛亥革命后，海关成了一个‘非正式的公共债务委员会’。”

　　这种局面一直维持到抗战爆发。日军侵华给中国经济造成巨大损失，1937年中国关税实收减少近76%。但日本人并没有善罢甘休，继续谋求夺取中国海关和关税。1937年11月22日、25日、29日，日本驻沪总领事和江海关税务司罗福德谈判，要求在江海关任用日籍监视员，将江海关税收存入日本正金银行。1938年1月20日，日本大使馆参赞曾根益向罗福德提出关于江海关税款保管5点新建议。孔祥熙表示反对，指出天津等地教训证明，税款存入正金银行等于送给日本。

　　为了排除中国“干扰”，英国把谈判转移到东京。4月中旬，英日双方基本达成协议，4月28日《大美晨报》刊载东京消息：在美、法两国政府的支持和国民党政府的默认下，英国政府同日本政府商讨江海关问题。5月2日，日本外交部次长掘内和英国驻日大使克莱琪签订《关于中国海关问题的协定》：把原由英国上海汇丰银行保管的关税改由日本横滨正金银行保管；关税收入保证偿还外债；伪南京维新政府财政部接收江海关，任命海关监督。5月5日《新华日报》发表短评：“英国的这种作法，是藐视我国主权的措施，英国所以要与日寇谈判非法占领区域关税问题，主要目的，无非在对日让步中，以求分得一杯羹，英国的这种做法，不仅在远东的中日纷争中是如此，在西欧也是一样的。它是对强者软弱退让，牺牲弱者，以图得保持一己利益。”在江海关地下党领导下，5月7日江海关组织了轰动国内外的护关运动。太平洋战争爆发后，日本人径直走进江海关大楼，扣留了总税务司梅乐和，日本人岸本广吉担任汪伪海关总税务司。

　　1949年新中国成立，中国彻底收回海关全部自主权。1950年4月29日，刘少奇在天安门城楼检阅劳动大军时发表讲话，高兴地说：“我们已把中国大门的钥匙放在自己的袋子里，而不是像过去一样放在帝国主义的袋子里。”

　　历史早已翻开新的篇章，中国关税管理早已实现独立自主。时至今日，面对狼烟四起的关税战，打或者谈都可以，但中国人不可能拿关税自主权和任何一方做交易。

　　（作者为徐汇海关关长、党委书记）

（文章来源：上观新闻）