刘守英（中国人民大学经济学院院长）

　　湾区经济体的本质是都市圈，城乡融合则是都市圈的基本形态。当前，珠三角城市群的经济聚集度居我国各大城市群首位，粤港澳大湾区GDP总量已超过加拿大、韩国、澳大利亚等发达国家。但在城乡融合发展方面，粤港澳大湾区仍面临城市核心区聚集度不够高、城乡差距较大、都市圈内部经济发展不均衡和公共服务供给不均等、产业结构亟待优化、半城市化等难题。

　　当前，广东正深入实施“百县千镇万村高质量发展工程”，高水平谋划推进城乡区域协调发展。期待广东因地制宜走好特色化差异化发展之路，率先从高度城市化的阶段转向城乡融合阶段，以城乡融合破除单向城市化思维，持续推动城乡要素双向流动，构建完善都市圈体系，并将县镇村纳入都市圈统一规划体系，促进城市和乡村共同发展、共同繁荣。

　　城乡融合六大待解难题

　　当前，珠三角城市群的经济聚集度居我国各大城市群首位，但在城乡融合发展方面，粤港澳大湾区仍面临城市核心区聚集度不够高、城乡差距较大、都市圈内部经济发展不均衡和公共服务供给不均等、产业结构亟待优化、半城市化问题、“人—地—业—村”失衡等问题。

　　一是城市核心区聚集度有待进一步提高，人口集聚对经济效率提升的作用尚待进一步发挥。与其他三大世界级湾区相比，粤港澳大湾区人均GDP和单位土地面积创造的GDP都相对偏低。从经济总量来看，粤港澳大湾区与纽约湾区大体相当，但人均GDP和地均GDP均仅为后者的1/3。

　　二是城乡差距。虽然粤港澳大湾区内地9市城乡收入比由2.35降至2.10，低于全国和广东省平均水平。但是，相较而言，东亚主要经济体近年来城乡收入比约为1.4。

　　三是都市圈内部经济发展差距较大、公共服务供给不够均衡等。2021年，香港人均GDP为广州、深圳、珠海的约2倍，是肇庆的5倍。香港的公共服务支出规模明显高于其他城市，给市民提供了更优质全面的公共服务。

　　四是产业结构亟待优化。一方面，服务业发展仍有较大空间。粤港澳大湾区第三产业比重不足70%，其他三大湾区均超过80%。另一方面，在乡村就业人员中，从事第一产业的占比较高，乡村经济的多元化和就业多元化发展有待提升。

　　五是半城市化问题，城市化率和半城市化率“双高”。具体体现在人口与土地资源错配，部分中心城市房价高企；广深佛莞四市城中村人口均超300万，占特大城市和超大城市城中村总人口近三成。

　　六是村庄结构转型带来的“人—地—业—村”失衡。在珠三角地区的一些乡村，外地人融入不足，而本地人依赖地租收入，土地碎片化，农业比较优势较低；非珠三角地区的一些乡村农业发展单一、回报低，年轻人越不搞农业，外来要素就越不会进入农业；农民自身积累的资本则主要用于农村盖房。如果农村缺乏人气、缺乏有竞争力的产业，只有利用效率低下的地，那么最终就会形成没有发展的村。

　　完善都市圈结构下的城市体系

　　根据国际发展经验，城市化率达到70%以后，城乡之间形成从城到镇到村的连接体，即都市圈、大城市郊区与城市区、县城及其延伸区这三个空间实现融合，这是现代化的基本规律。而粤港澳大湾区内地9市人口城镇化水平已经显著提升，整体进入高城市化率阶段。因此可以说，目前粤港澳大湾区已进入城乡融合阶段。

　　在城乡融合发展阶段，要破除单向城市化思维，关键在于增加城乡连续体系的融合度、可连接性和要素流动。在此基础上，要完善都市圈结构下的城市体系，一是要有走在全球创新前列的特大城市、中心城市，二是有作为城乡枢纽的县区，三是有产业链衔接的强大镇域，四是要有富裕的乡村。也就是全域建设“大都市—中心城市—县镇村”的城乡连续体。

　　特大城市、中心城市如广州、深圳、香港等，可以对标纽约、东京、旧金山湾区核心区经济密度和创新能力，进一步提高空间和人口聚集度，提高效率。东莞、佛山、中山、珠海等次中心城市需强化公共服务功能，承载新增人口城市化。

　　同时，专业镇应突出经济功能，补齐基础设施和公共服务短板，成为城市体系的重要节点。外围县和涉农镇则应成为城乡融合的主要枢纽，聚集农村一二三产业融合发展和各类新业态。

　　而村层面，要重构乡村系统，打破碎片化格局，成为城乡连续体的一环，吸引城市要素下乡，推进岭南传统文化复兴。

　　当前，广东正深入实施“百县千镇万村高质量发展工程”，高水平谋划推进城乡区域协调发展。在这个过程中，需要注意的是，由于广东的发展阶段特殊，大湾区是高度城市化的区域，与城市化水平相对较低地区的高质量发展不一样，因此，广东“百千万工程”一定要并行考虑城市和乡村两个空间，考虑到广东各区域差别大的省情，珠三角与非珠三角地区应该要有所不同。

　　比如现在珠三角、非珠三角地区的高质量建设，最关键的是处在一个如何找准定位、因地制宜发展的阶段。例如，珠三角地区要瞄准世界前沿，发展先进制造业，通过产业转型与迭代升级，建设成为世界一流的制造业区域，而不能停留在过去靠土地租金、劳动密集、出口导向的发展模式上。

　　而对于非珠三角地区而言，过去珠三角以出口为导向的传统产业，或许并不都能适应非珠地区的经济形态，部分产业转移后反而可能徒增要素成本。

　　在区域产业转移过程中，未来非珠三角地区或许会在当地形成一定规模的产业转移与扩展，但最终转移的产业能否在当地顺利落地生根，还是要取决于当地的主导产业和市场环境，这些新的产业一定是在现有市场需求下新长出来的果实，而非简单移花接木的结果。

　　持续推动城乡要素双向流动

　　广东实施“百千万工程”要因地制宜走好特色化差异化发展之路，率先从高度城市化的阶段转向城乡融合阶段。这需要破除单向城市化思维，不能走以单体大城市为主导来推进城市化的模式，而是要继续增加城乡连续体系的融合度、可连接性和要素流动，将县镇村融入都市圈的发展体系中。

　　这个模式意味着，首先要实现要素的双向流动，确保要素在大城市和县镇村之间的互动和流通，而不是单纯地将县镇村的人力、资本、公共设施、财政、金融等资源要素向城市集聚。其次，发展空间不能仅限于大城市，在规划、金融和公共资源投入等方面，要实现县镇村与大城市之间的相对平衡。第三，建设一体化的城乡融合体系，要将县村镇纳入都市圈统一规划体系，包括土地利用体系和公共设施投入体系等，以实现城乡一体化发展。

　　保护两类农民的市民权利和财产权利，培育外来人口的“城市圈”同样重要。让进城农民真正在其就业地、工作地实现市民化，实现平等就业和平等分享公共服务，包括住房、教育、医疗、养老、社保等。让“农二代”真正融入城市，让他们有成为城里人的权利。当“农二代”融入城市后，“农三代”自然就在城市生活了，这样就有利于农民市民化的稳步推进。本地农民要加大市民化进程，改变过去依赖地租收入的局面，提升人力资本和企业家精神，培育创业主体。

　　广东的“百千万工程”是一个发展理念，是城乡融合下的“百千万工程”，要在湾区经济、在城乡融合的大格局下，谋求城市空间和乡村空间的共同发展、全方位发展、高质量发展。为此，要将强县、强镇和强村“三强”作为“百千万工程”的抓手。

　　首先是强村。在广东实施“百千万工程”过程中，应该以强村为主导，将乡村作为发展空间和主体，例如通过股份制改造进一步增强农村集体经济实力，通过村级工业园的改造升级，形成广东工业发展的重要能级。

　　其次是强镇。从珠三角的发展情况来看，乡镇一级实际上是广东经济发展的脊梁和最大的优势之一，也是工业化和高质量发展的主战场。很多专业市场和区域产业主要集中在镇一级，所以镇一级的发展还是要进行产业升级，包括智能化、数字化和传统产业竞争力的提升，进而形成一些世界级的制造业产品基地。

　　再者是强县。广东县城带动整个区域经济发展的能力仍待提升。因此，县城应成为带动城乡融合的枢纽，包括人口的集聚，公共资源、公共产品和公共服务的提供。同时，县城还能解决农民市民化问题。

　　因此，“百千万工程”一定要有广东特色，村是发展主体、镇是提升产业竞争力的阵地、县城是城乡融合枢纽，这样就形成了城乡融合带动乡村振兴的基本框架。为支持城乡连续体建设，建议加大城乡融合体制改革，将一批镇升级为小城市，将一批村设置为村镇。

　　同时，要充分考虑到广东区域差别大、发展阶段不一的特点，分类实施“百千万工程”。其中珠三角地区已经呈现城乡融合的形态，则应重点打造高质量的城乡连续体；非珠三角地区当前的重点则应是环境整治、工业化的发展和乡村产业的发展。

（文章来源：21世纪经济报道）