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社保费“碎片化”弊大于利 费改税利于社保制度完善统一

2018年04月14日 02:42
来源: 华夏时报

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  值此国际经济竞争加剧、中国经济处于转型升级的关键时期,优化营商环境已成为新时代提升我国竞争力的重要方面。研究发现,社保费改税应当成为深化供给侧结构性改革中“降成本”、优化我国营商环境的新抓手。

  但是,由于种种原因,一些社保学者对此还存在异议。因此,要重新将社保费改税提上议事日程,就必须直面长期以来有关方面予以认可的、所谓社保费优于社保税的两大主要理由,并将其放在新的历史条件下重新予以审视,以此校正偏差,重新调整。

  社保费优于社保税?

  社保费比社保税更有利于我国社保制度的建立与完善吗?

  就发展阶段而言,一国的社会保障制度可以分成建立、发展、完善等几个不同的阶段,在各个不同的发展时期,社保的重点任务各有不同。在过去20年,我国社保制度总体而言处于初创、探索时期,其主要任务是扩大社保的覆盖面。2006年党的十六届六中全会进一步提出“到2020年建立覆盖城乡的社保体系”,扩大社保覆盖面上升为国家的重大战略决策,这自然也成为其时社保工作的中心任务,并进一步成为支持社保费、暂缓社保税的主要支持理由。

  其间的逻辑如下:由社保部门负责征收社保费,就能在收费与扩大覆盖面之间建立激励机制,即所谓“征缴行为与支付行为越紧密效率就越高”、“社保主管部门与资金征缴源头离得越近,制度运行与资金运用联系得越紧密,就越有利于制度的整体安排”。相反如果改成社保税后将财政、税务部门扯进来,则“牵涉的部门越多,就越容易互相推诿,效率就越低下,职责界限就越容易绕‘钱’转,就事论事,就钱论钱,制度建设容易放松,最终有可能形成‘三个和尚没水喝’的结果”。

  坦率地讲,这种将收取社保费视为一种权力、一种动机的考虑,本身就有着极大的理论和实践局限性。但考虑到当时我国财政管理尚不成熟,各部门竞相争取收费权的时代背景,也不能说其完全没有道理。从后来的情况上看,不论是不是社保费的功劳,反正我国社保的覆盖面的确是迅速扩大了。据2017年党的十九大会议期间人社部发布的消息称,目前我国已建立了世界上最大的社会保障安全网,养老保险覆盖了超过9亿人,医疗保险覆盖超过13亿人,可以说实现了全民医保。

  历史的车轮滚滚向前。近年来,随着我国经济社会形势的发展变化,扩大社保覆盖面这一社保制度的中心工作已悄然转化。一般认为,当前和未来一个时期我国社会保障工作的主要任务是,目前高度“碎片化”的社保体制如何走向全国统一、如何增强缴费激励、如何保证我国社保制度的长期可持续性等方面,以保证在2030年如期实现基本公共服务均等化等。正是在这一新的时代背景下,社保费因其强化了收费与部门、与地方政府之间的利益关联度,反而成为社保走向全国统筹的“绊脚石”,急需改革。

  社保费“碎片化”的缺漏

  社保费是各地养老金支付能力不平衡的制度性成因之一。近年来,随着我国进入工业化后期,一些传统上以资源、能源、重工业为主的地区经济下行,人口快速流出,养老金支付压力急剧增加。但在广东、浙江等东南沿海地区,一方面由于经济高涨,企业盈利与工资水平不断上升,另一方面由于青壮人口比重大,因此养老保险大量结余。根据《中国社会保险发展年度报告2015》,近年来养老金当期收不抵支的省份数量在增加,从2014年的3个省份,增加到2015年的6个(黑龙江、辽宁、吉林、河北、陕西和青海)。另外,一些省份企业养老金备付月份较短,如黑龙江企业养老金可支付月数只有1个月,吉林是7个多月。这与社保费与按人群、区域、城乡等划分的“碎片化”社保体制之间的相互强化有密切关联。

  社保费加剧了社保在各地之间的转移接续不畅。2008年国际金融危机爆发后,东南沿海地区出现了大规模的农民工回流潮,引出社保转移接续的难题,甚至进一步引出了中西部(农民工流出地)与东部地区(农民工流入地)在农民工养老责任问题上的争执。近年来频繁现诸于新闻报道的各类异地就医结算难问题,其实质均是社保的转移接续困难问题,背后都有社保费所带来的局部利益动机在起作用。

  社保费在一定程度影响了社保制度保障功能的充分发挥。由于社保部门既负责社保费的收取,也负责社保费的支出,其中的利益关联很容易发生收取时不遗余力、但支付时蹑手蹑脚的情况。特别是失业保险、生育保险、工伤保险这几个小险种,本应现收现付,但多年来却一直收多用少,形成巨额结余,没能很好地发挥其应有的保障作用。

  总之,如果说在我国社保制度处于建立之初,因而需要以费的方式赋予社保部门权力与责任这一观点成立的话,现在的情形则是我国社保制度已建立了近20年,扩大覆盖面这一任务已基本完成,当前社保制度面临的最迫切需要解决的问题是如何走向全国统一,社保费对此新任务的阻碍作用远大于支持作用,到了应当退出历史舞台的时候。

  费改税的优越性

  社保费比社保税更能控制好财政社保性支出吗?

  社保费优于社保税的另一个理由是,社保费比较强调企业和个人在其中的责任,能避免国家财政面临过大的资金压力。这一点听上去是很能打动人,毕竟国家财力有限,需要办的事情又很多,而社保支出之巨,从某种意义上讲确实令人望而生畏,特别是考虑到计划经济时期国家和个人都没有进行过相应的积累时,就更是如此。一旦改成社保税,税收所特有的公共性质将一下子置政府于前台,财政的支付责任会被放大,如果出现支付不继的情况,政府就将面临巨大风险。

  但社保作为一种公共产品——而不是家庭、社区或者行业保障——一旦来到世间,无论主观上是否愿意,政府在其中的责任是无可回避的,这其中也包括财政责任。实践上看,自1998年我国建立社保制度以来,财政性社保支出就一年比一年增加,除了本应由公共财政承担的社会保障和社会福利方面的支出之外,其中也有相当大的部分是用于社会保险补贴支出。2007年,财政对社会保险的补助支出仅为1275亿元,到2016年这一数字上升到7633.54亿元,10年间上升了几乎6倍。

  因此,这种认为以收费方式就能减少甚至回避财政支出的责任的想法,不仅理论不正确,而且实践中也事与愿违。相反,由于实行的是各部门、各地方各据一块的社保费体制,我国庞大的社保资金虽然总量可观,但却被分散在若干个大大小小的池子中,相互之间既不能调剂使用而降低了保障能力,而且由于管理主体过多、制度缝隙过大而不得不在使用、投资等方面施加更加严格的管理规则,进而导致长期以来社保资金只能存在银行收益极低,这种资金价值的自然耗散从另一方面加大了国家财政的压力。

  除了以上两大理由,社保费之所以迟迟不能向社保税转化还有另外一些顾虑,比如,担心改成税之后,社保收入被并入财政大账而不能专款专用、个人账户名存实亡,等等。对于这些不了解复式预算、不熟悉财政管理的外行式担心,多年前财政专家就对此进行了解释,此处不再赘述。

  总之,如果说在前10年、20年我国社保制度处于初创、试验期时,实行社保费利大于弊而不得不接受的情况下,时到今日,我国经济社会的发展急切需要社保制度由分散走向统一。社保费改税理应成为走向统一的第一步。

(责任编辑:DF353)

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