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详解美国金融监管新法案:银行收入最多将减14%

2010年07月24日 01:20
作者:刘兰香

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  经过一年有余的争论、辩驳、协调、妥协,一部新的美国监管法律诞生了。尽管法律设置框架不完美,但却程序完整;尽管对金融机构做出妥协,但却充分讨论,民众参与深入。这部法律可能很难保证美国不再次发生类似金融动荡,但却对美国金融消费者做出充分保护,极大限制了金融业贪婪无度和投机盛行。或者我们说,美国金融改革做出了一个良好的开始,这会对我们有什么启示?

  天下大势,分久必合,合久必分。

  7月21日,美国总统奥巴马签署已在国会获得通过的金融监管改革法案成为法律。有人预言,这将终结1999年通过的《金融服务现代化法案》重新确立的金融业混业经营格局,开启下一轮的分业经营格局,因此也将新法案媲美1933年通过的《格拉斯-斯蒂格尔法案》。

  这一法案全称为《2010年华尔街改革和消费者保护法》,又以参议院银行委员会主席多德和众议院金融委员会主席弗兰克命名为《多德-弗兰克法案》。新法案既从微观上对金融机构经营范围和规模做出诸多限制,也从宏观上对系统性风险设下层层防线,确实堪称“大萧条”以来最为严厉和全面的金融监管改革法案,

  但面对两党的巨大分歧,为了法案最终能够通过,力促金融监管改革的民主党人也做出了巨大的妥协,其中就包括对主张商业银行和投资银行分离开来的“沃尔克法则”的大大稀释。尽管在经营范围和规模上受到一些限制,但金融业混业经营的格局并未打破,也为下一个繁荣周期来临时监管可能再度放松埋下伏笔。

  更重要的是,一度因未能防范系统性风险而饱受诟病的美联储非但没有受到更多限制,反而在这次改革中大大扩展了权限,对其危机之前货币政策的失当也未有严肃的检讨,这或许才是酝酿下一次危机的最根本因素。

  不论如何,新法案的颁布必将对美国金融业带来深刻改变,而这还仅仅是个开始。

  1。历经波折

  在经历了财政部提案、众院立案、参院立案、参众两院协调四个阶段后,长达2000多页的美国金融监管改革法案终于跨越重重阻力最终在参众两院获得通过。

  金融危机爆发后,外界对美国金融监管体系改革的呼声一浪高过一浪,奥巴马政府因此于2009年6月17日公布了名为《金融监管改革——新基础:重建金融监管》的改革方案。这份85页的蓝图期望从金融机构监管、金融市场监管、消费者权益保护、危机处理和国际合作等方面构筑安全防线,恢复外界对美国金融体系的信心。

  当时奥巴马政府设定的改革计划是争取在2009年年内实行,但谁料改革方案一经公布,立即引起金融业的尖锐批评和强烈反对,国会内的共和党人更是对其指摘颇多。参议院金融委员会资深共和党议员理查德·谢尔比当时就表示,作为一个监管机构,美联储“做得非常失败”,如果让它再负责监管系统风险,会让它承担过大的责任。

  虽然阻力巨大,但经过数月讨论、协商及游说之后,2009年12月11日,美国众议院还是以223票赞成和202票反对的结果通过了金融监管改革法案。其核心内容是将美联储打造成对银行、证券、保险等金融机构的“超级监管者”以及设立新的消费者金融保护局。众议院通过的这份长达1279页的改革法案,标志着美国金融监管改革的初步胜利。

  参议院立案的过程则曲折得多,可谓“千呼万唤始出来”。2009年11月19日,参议院银行委员会开会讨论监管改革提案,但会议遭共和党人阻挠,当年金融改革方案遭遇难产。今年3月15日,委员会主席多德在未争取到参院银行委员会内10名共和党议员任何支持的情况下强行推出长达1336页的议案,但在4月26日的参议院程序性投票中,共和党参议员中除两人弃权外全都投了反对票,其后又连续第二次、第三次在投票中阻止法案的推进。

  在参院版本法案连连受挫之际, 4月16日,美国证监会宣布起诉华尔街巨头高盛及其员工图尔。理由是高盛在2007年初设计并销售一款基于次级房贷抵押贷款债券的担保债权凭证(CDO中涉嫌欺诈投资者,令投资者损失近10亿美元,高盛则从中渔利1500万美元。紧接着,证监会又宣布要彻查美国19家大型银行是否存在财务舞弊。

  在高盛诉讼案带来的强大舆论和政治压力下,共和党人被迫做出让步,不再阻挠法案推进,参议院4月28日一致同意不经投票直接进入辩论阶段。经过三个多星期的辩论后,5月20日参议院终于以59票赞成和39票反对的结果通过了法案,其核心是限制金融机构从事高风险的金融业务,禁止商业银行直接交易高风险产品,限制金融机构的经营规模过大。

  与众议院版本相比,参议院版本法案秉承拆分商业银行和投资银行的“沃尔克法则”,对金融机构的监管措施更为严厉,因此在最终表决之前,两院须协商出统一文本。6月10日,两院代表开始就金改法案的最终定稿举行会议,经过多轮讨价还价后,到6月29日,两院代表敲定法案最终妥协版本。

  为争取到足够票数令金改方案能够获得通过,法案最终版本剔除了向银行收取190亿美元费用的条款,而规定实施该法案所带来的成本将从财政部不良资产救助计划中提取资金支付,同时美国联邦存款保险公司将要求风险性更高的大型银行支付更多费用。两院定稿次日,众议院就以237票赞成和192票反对的结果通过法案。

  胜利似乎已经在望,但6月28日民主党参议员罗伯特·伯德突然去世,而民主党原本希望7月4日之前能最终通过法案从而递交给奥巴马签署,金融监管改革法案少了关键的一票支持票令法案命运再添变数。在一番协商后,两位共和党参议员最终同意投下支持票,7月15日参议院最终以60票赞成和39票反对的结果通过了最终版本的金融监管改革法案。

  7月21日,美国总统奥巴马签署法案成为法律,为长达一年多的立法斗争画上句号。

  2。新法案要义

  尽管有诸多妥协,法案仍涵盖了金融机构、金融市场、消费者和投资者保护等众多方面。

  新法案宣布成立金融稳定监督委员会,负责监测和处理威胁国家金融稳定的系统性风险。该委员会由财政部长牵头,共有10名来自各个联邦监管机构的成员。委员会有权认定哪些金融机构可能对市场产生系统性冲击,从而在资本金和流动性方面对这些机构提出更加严格的监管要求。

  政府还要设立新的破产清算机制,由联邦储蓄保险公司(FDIC)负责,如果大型金融机构的倒闭可能破坏金融体系稳定,则FDIC可予以接管并对其进行分拆。美国财政部将提供接管破产公司所需的前期费用,制定出相应还款方案。监管部门须对接管资产规模超过500亿美元的金融机构的相关费用进行评估,以便在日后收回接管过程产生的损失。

  为保护消费者免受误导和欺诈,在美国联邦储备委员会下设立新的消费者金融保护局,赋予其决策权和部分执行权,对提供信用卡、抵押贷款和其他贷款等消费者金融产品及服务的银行和非银行实施监管。这一新机构将有权对所有抵押贷款相关业务、资产超过100亿美元的银行和信用社、短期小额贷款公司、支票兑现机构以及某些非银行金融机构进行检查和执行监管。

  新法案将大部分场外金融衍生品移入交易所和清算中心,要求商业银行将农产品、能源、多数金属信用违约掉期(CDS)等高风险衍生品剥离到特定的子公司(银行可保留常规的利率、外汇等衍生品);对从事衍生品交易的公司实施特别的资本比例、保证金、交易记录和职业操守等监管要求。

  另外,对银行自营交易以及对私募股权和对冲基金的投资作出限制。为了避免利益冲突,禁止银行做多或做空其销售给客户的金融产品;允许银行投资对冲基金和私募股权,但资金规模不得高于自身一级资本的3%。

  针对信用评级机构,SEC将成立专门机构的监管办公室,每年提供监管报告,对评级机构要求更完全的信息披露,降低评级公司与被评级机构和承销商间的利益关联度,允许投资者对不负责任的评级行为发起诉讼,对长时间评级质量低劣的机构SEC有摘牌的权力。

  为了限制金融企业过度投机,美联储将对企业高管薪酬进行监督,确保高管薪酬制度不会导致对风险的过度追求。美联储将提供纲领性指导而非制定具体规则,一旦发现薪酬制度导致企业过度追求高风险业务。

  此外,加强对私募股权和对冲基金等机构的监管,要求大型对冲基金、私募股权基金及其他投资顾问机构在SEC登记,披露交易信息,并定期检查。如果此类机构具有特大规模或特别风险,将同时接受美联储的系统风险监管。

  值得注意的是,最终版本的法案在两个关键点上做了妥协:一是最终法案取消了对资产超过500亿美元的银行和100亿美元的对冲基金征收特别税的条款,而银行本来在十年间需缴纳190亿美元税费,以支付金融监管改革的成本。

  更为重要的一点是,在限制银行自营交易和高风险衍生品交易方面,此前“沃尔克法则”的立场是全面禁止,但最终法案还是允许银行投资对冲基金和私募基金,只是投资规模不得高于自身一级资本的3%,银行还可以保留利率和外汇掉期等衍生品。

  与曾确立“金融分业”架构的《格拉斯-斯蒂格尔法案》相比,分析人士认为《多德-弗兰克法案》尽管改革力度不可谓不大,但由于金融业在美国强大的影响力,“合久必分”终成未竟之功,“监管者再次成为了市场的追随者”。

  3。新法案威力

  尽管《多德-弗兰克法案》只是各方利益平衡和妥协的结果,很多方面都谈不上彻底,但无疑仍将对美国金融生态和监管架构产生重大的影响。

  美国金融监管改革则将促使银行经营模式回归传统。中国银行国际金融所研究员边卫红对本报记者表示,金融改革法案将永久性地影响到美国大型银行交易和零售业务经营模式。因为新的监管规则使银行业“发起-分销”的商业模式难以为继,资产证券化的速度也将放缓,信贷流将回归传统模式。

  金融危机后,欧美银行业盈利逐渐复苏,但主要来自交易业务,包括衍生产品交易。今年一季度,华尔街大行在交易收入大增的带动下均取得不错的业绩,但到了二季度,由于市况不佳导致交易收入减少,各行盈利也随之下降。

  数据显示,目前美国商业银行的衍生合约交易总额高达216.5万亿美元,其中92%为利率和外汇衍生合约。新法案允许银行保留利率、外汇等衍生合约交易,因此对大银行衍生合约交易影响较有限。不过,由于衍生合约中央结算提高了保证金要求、定价透明度及促使合约简单化,则可能使得银行来自衍生产品交易的盈利减少。

  “随着各国对衍生品及对冲基金监管的加强,银行不得不将结构性投资工具、对冲基金等机构予以撤销。未来银行业高风险、高杠杆的表外业务将会大大减少,经营策略将更加稳健、保守,更加注重基础资产的经营。”边卫红表示。

  法案规定,银行仅可将3%的一级资本投资于对冲基金或私募基金,而根据各银行2010年一季度末一级资本计算的投资上限为:摩根大通39亿美元、高盛21亿美元,而摩根大通的私募股权投资一季度共有73亿美元,高盛共有155亿美元资本投资于对冲基金和私募基金,并计划再投资121亿美元。因而这些银行须逐渐减少有关投资,相关的收益会大幅减少。

  不过,法案规定“沃尔克法则”将在15个月至两年内生效,然后银行机构将得到两年的缓冲期,其后可以再延期三次,每次一年;在此基础上,在私募股权基金和房地产基金等“流动性不强”的投资上,银行可再获得五年的宽限期。如此宽松的过渡安排将可大大减轻银行承受的压力。

  对于法案对银行业盈利的具体影响,高盛等投资公司的分析报告显示,新法实施后,大型银行的收入将削减13%至14%,其中花旗集团、美国银行、摩根士丹利受到的影响最为严重,其未来收入将分别锐减27%、25%和22%。而信用卡发行商当中的巨头,美国第一资本金融公司、美国运通以及探索金融服务公司的收入亦将下挫28%、16%和20%。

  美国银行则在最近公布二季度业绩后表示,金融监管改革法案可能会给其带来超过100亿美元的损失,其中对借记卡刷卡收费的规定就将使该银行的年收入损失18-23亿美元,这些损失预计将在2011年第三季度显现,并称将不得不向零售客户收取新费用以抵消损失。

  受到影响的不止银行,还有评级机构。法案规定,发债机构不得在未征得评级机构同意的情况下在债券产品文件中引用评级机构观点。另外,评级机构将为评级质量承担法律责任。

  与金融监管法案中许多条款不同,评级机构的问责条款在奥巴马签署后即刻生效。因此,为了减轻法律责任,标准普尔评级公司、穆迪投资者服务公司和惠誉国际信用评级有限公司近日相继发出紧急通知,要求客户今后新发债券时不能在文件中引用它们给出的信用评级。

  分析人士表示,评级公司的上述举动将令资产支持证券(ABS)市场冻结,因为根据SEC的现行规定,一些债券必须要在正式文件中包含评级信息,特别是那些以消费贷款为基础建立起来的债券。

  “评级公司的通知将令华尔街难以或无法发行与住房和商业抵押贷款相关的ABS。”苏格兰皇家银行分析师在一份研究报告中表示。

  4。埋下隐患

  金融危机往往会给金融监管改革带来新的契机,此次由次贷危机演变而来的金融危机也不例外,但对于此次改革是否能够彻底修正美国繁冗的金融监管模式,各方看法并不一致。

  与评级机构的问责条款立即生效一样,接管和清算陷入困境的大型金融机构的权力也被立即授予FDIC,同时金融稳定监督委员会立即成立,开始确定哪些机构具有系统重要性以及要求其接受更高的资本要求。

  “随着金融创新的推进和金融控股的发展,很容易出现监管空白,同时也经常出现监管机构之间的矛盾。新的金融稳定委员会是针对美国金融监管在过去几十年的问题而设计的,在解决这些问题方面应该效率大大提高,对防止金融系统性风险爆发将有一定效果。”中国人民大学财政金融学院教授汪昌云表示。

  但摩根士丹利亚洲区非执行主席罗奇在接受本报记者采访时表示,最难解决的问题之一是“系统性风险”,要让新成立的金融稳定监督委员会承担起这一功能。“明确系统性风险的标准就已经是个相当难的需要分析和实证的行为了,而知道这些标准什么时候会发出警讯以及建议美联储如何做出反应又完全是另外一回事。”

  “新的金融稳定委员会的成立一定程度上可以弥补美国系统性风险监管的空白,但无疑又进一步增加了美国金融监管的层次与复杂性,不同监管机构之间的协调问题将进一步面临挑战。”边卫红表示。

  她认为,美联储对金融业的监控将具有实质性行政权力,包括必要时拆分大型金融公司,以免累及金融体系。在系统性风险监管过程中,政府监管人与美联储之间若存在意见分歧,危机来临时,面对各方游说,无疑会稀释或推迟必要的回应。

  与对金融稳定监督委员会功能的质疑相关的是,尽管奥巴马一再宣称“改革将避免危机的重演”,但多数分析人士都认为法案无法避免下一次危机的爆发。

  “法案中的新手段会有助于减轻和控制下次金融危机,但下次危机不可避免地会发生,或许在未来的六到十年内。”保尔森在法案签署的当天接受媒体采访的时候就表示。

  罗奇亦认为,下一次危机或许就在不远的将来。他认为不仅要修复监管政策,同时也要修正货币政策。

  他指出,自2000年以来,除了一年例外,实际联邦基金利率都低于长期平均水平1.9%。同期,实际联邦基金利率有一半的时候都在零以下。如此宽松的货币政策立场最终会引发另一波债务和杠杆风潮,有可能会引发又一次的金融动荡。

  纽约大学经济学教授Nouriel Roubini亦撰文表示,不彻底的监管改革会为下一次金融危机埋下种子:包括“大而不倒”问题没有得到适当的解决;沃尔克规则被大大稀释;对衍生品交易的限制没有意义;没有解决银行家薪酬机制扭曲的问题;没有对“两房”进行改革。

  对“两房”改革的回避或许是新法案最大的硬伤。目前,“两房”已合计动用了美国联邦政府1450亿美元救助资金,两房债券占美联储资产负债表的近五成(截至7月初,两房债券占美联储资产的47.9%)。美国国会预算办公室预计,按照目前方式运作下去,2009至2019年,“两房”将总共花费纳税人近4000亿美元。

  “两房”股票已从纽约证券交易所退市,但国内外投资者仍持有大量的“两房”债券,其命运如何牵动全世界投资者的目光。不过,在金融监管改革法案通过后,“两房”改革也已提上议事日程,美国众议院金融服务委员会主席弗兰克7月16日表示,他计划从9月开始起草有关整顿“两房”的议案。

  5。未竟之路

  事实上,即便解决“两房”问题,重塑美国金融监管机制的工作也远未结束。

  在金融监管改革法案成为法律后,随着监管机构开始为法案制定细则和框架,立法结束不过是为第二阶段的游说和政策制定打开了大门。实际上,这些细则的制定过程才会真正决定新法律会如何影响市场参与人士的行为,华尔街已经开始准备游说这些监管细则的制定。

  作为拔地而起的新机构,消费者金融保护局最引人瞩目,奥巴马很快就会任命局长人选,对于谁将领导这一机构的战争业已开始。据外媒报道,自由派人士坚持认为白宫应当任命最初提出这一构想的哈佛大学教授Elizabeth Warren,银行业人士则敦促参议员们反对提名Warren,认为她会制定一些阻碍信贷发放给低收入人士的政策。

  奥巴马的人选决定之所以意义重大,是因为第一届领导人会对该机构的方向产生重大影响,而且该机构可以在无需获得国会批准的情况下使用大约5亿美元年预算,令该机构主管的位置变得更为诱人。

  其它机构也已经开始行动。商品期货交易委员会(CFTC)主席Gensler已经召集了30个小组来为规模达到615万亿美元的场外交易衍生品市场构建一个新的监管体系。SEC主席Schapiro也要求增雇800人,FDIC主席Bair表示需要高达5000万美元的预算以及增雇拥有投资银行和保险经验的员工。

  “在未来的两三年内,随着这一基于原则的法案渐渐具体化,还会有相当多的进退取舍。就目前而言,基本上没有哪一条是轻而易举能够实现的,每个领域的执行都不会那么直接或简单。”罗奇就直言。

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