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改革试验区探索启示录:改革先行区为何踏上“回头路”

2013年11月08日 18:42
作者:陈先发
来源: 新华网
编辑:东方财富网

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  叶集、毛集曾是安徽名噪一时的改革试验区,这两个曾率先在大部门制改革、公共事业市场化改革、干部制度改革等方面进行了诸多探索的“基层改革小特区”,如今多项改革探索半途而废,有的甚至踏上“回头路”。

  “探索之路,甚至受挫之路,是一面好镜子。”部分学者和基层干部认为,改革要鼓励基层首创、大胆探索,但“孤岛式改革”如果缺少制度设计的呼应和配套政策跟进,注定难以持久。

  “改了十几年,一朝回到改革前”

  安徽淮南市毛集改革实验区位于素称经济发展“塌陷区”的淮河沿岸行蓄洪区,相距200余公里的安徽六安市的叶集试验区,则是豫皖交界地的商贸重镇之一。早在1994年,毛集就被国家科委等23个部门列为社会经济综合发展实验区,后被批准为国家级城镇综合改革试点。1999年安徽省批准成立毛集综合发展实验区。同样被纳入“国字号”改革试点的还有叶集改革发展试验区,在上世纪90年代被列为国家级综合改革试点镇。

  “在一个省专门辟出两个县域范围的改革试验区,这在全国是独一份的。也反映出上上下下对改革前景的热烈期待。”毛集实验区第一任书记朱咸来说。

  两地的改革实践都曾“一马当先”。大局制是当年改革的突破口。曾牵头设立试验区的安徽省原体改委主任周古廉说,当时改革机构设置的思路是:从实际需要出发,不搞上下对口,不照搬县级通行模式设置机构。科学配置职能,优才竞聘上岗,提高效率。叶集率先打破部门分割,将关联部门合并成一个大的机构。在当初的一份“叶集试验区工作部门与地区部门对应表”中可清晰看到,试验区仅内设工(管)委办公室、经贸发展计划局、农村发展局、教育科技局等17个大机构,却对应上级72个具体部门。

  张成民曾任叶集农村发展局局长。该局当时包含林业、水利、水产、农经、扶贫办等10个部门职能。他感慨地说:“机构精简合并,有效避免了部门争权争利现象,正是农、林没分家,退耕还林等涉及多部门利益协调的工作,才做得又快又好。”周古廉说,当年大局制有效实现了减员增效,试验区工(管)委下辖职能部门人员编制长期维持在70名左右。叶集模式,称得上是现在各地探索大部门制改革的先行先试。

  但如今叶集的大部制改革被一些人认为是“夭折”了。当年合并的部门,如今又分撤重设。不仅新增统战宣传部等6个大的部门,而且原农村发展局下辖的林业等内设机构,也纷纷重设为局级机构。工作人员随着机构重新裂变而膨胀。区直机关及所属事业单位(不含医生、教师)的在岗职工人数,从1999年的358名,快速扩张至579名。

  干部制度创新也遭遇棘手问题。毛集试验区通过双向选择、竞聘上岗,层层聘任,引入了一批能力强、有热情的局(科)级干部,同时推行党政机关企业化目标管理,实现人、权、责、利相结合的岗位目标责任制。这种“有进有退”的人员管理方式,有效推动基层工作风气之变。但后来因试验区人员管理改革与区外各地干部任用办法不一致,试验区自聘的百余名干部因缺少国家编制,长年无法向外流动,内部岗位有限也导致“人岗长期固化”、无法实现充分交流,于是形成多部门局级领导十年不换的独特“试验区行政生态”。朱咸来担忧地说,“干部格局已经‘动不得’,活力顿失。”

  缺乏配套跟进保障,改革者成了“孤独的长跑者”

  周古廉等人认为,基层改革之所以“触礁”,是因为缺乏顶层设计与制度保障。虽然身为国家改革试点,但并未真正享受到相应的改革配套与跟进保障政策。

  比如大局制,虽然实现了减员增效,但相应的财税体制没有配套改革,特别是近年来国家转移支付力度加大,各部门项目投入增多,而两个试验区由于实行大局制,在申请项目时一再遭拒,被要求单设机构才能获得项目资金。迫于发展压力,只能重新拆解、分设小局。但是由于前期人员精简,目前许多局单设后,严重缺乏工作人员,“1人局”、“2人局”现象普遍。叶集一位局长打趣称自己是“光杆司令”,顶一个“帽子”,只是为了申请政策资金的方便。

  再比如,两个试验区探索了公务人员能进能出的聘用机制,但是上级相应的人事配套措施没到位,导致两地干部身份不明、工资收入不定、人员没活力,外地干部也不愿来任职或者交换锻炼。

  缺乏上层对改革试点的持续关注和跟进保障政策,头顶多项“国字号”改革招牌的试验区日益陷入发展规划和扶持政策的“真空地带”,甚至慢慢被淡忘。叶集试验区工委负责人直言,如今,省里许多厅局领导甚至不知道试验区,片面理解为一个开发区,许多省里会议不再通知“两区”参加。无奈之下,干部们只能背着厚厚的材料,跑省进部,磨破嘴皮,从试验区历史开始四处解释。

  叶集试验区政研室的负责人算了笔账,以一般县区都有的省级政策性资金分配算,叶集每年少得各类财政转移支付资金约5000万元。

  采访中,记者强烈感受到,昔日头顶诸多“光环”的两个试验区,如今不仅面临着改革重走“回头路”的尴尬,两区干部谈改革时,显得谨慎,甚至是刻意避谈。

  体制改革进入攻坚阶段保障机制亟待建立

  不少专家认为,基层改革探索弥足珍贵,在中央当前明确提出深化改革的背景下,叶集、毛集的“改革答卷”,为中国进一步探索和推行基层行政体制改革提供了有价值的经验。

  尊重群众首创精神与各地首创实践。“头顶试验区光环,可既没有特殊优惠政策,连基本财税等体制都难以理顺,没有适合、鼓励改革的土壤,谈何锐意创新呢。”周古廉认为,对于基层改革先行区,上层应从基层实践中汲取智慧,并上升至理论层面,用于指导和推进更大范围内的改革。

  高度重视“过程价值”,配套政策及时跟进,形成改革合力。在过去35年的改革开放岁月里,中国已经历了6轮行政体制改革。对比改革之初,目前国务院组成部门数量减少了约一半,行政运行机制科学化、透明化步伐加速推进。

  一些基层干部和专家谈到,改革无论成败,都是可贵经验。因此,建立“容错机制”、形成“开门改革”的氛围也十分重要。当前改革需要最大限度地集纳民意与民智。对改革创新主体给予激励,赋予他们敢创敢试的勇气,唯有如此,才能真正为全面深化改革汇聚一切正面力量。

  

(责任编辑:DF056)

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