11月8日，十四届全国人大常委会第十二次会议审议通过近年来力度最大的化债举措：增加地方政府债务限额6万亿元，用于置换存量隐性债务，为地方政府腾出空间更好发展经济、保障民生。
近段时间以来，财政部宣布推出一揽子有针对性的增量政策，包括加力支持地方化解政府债务风险，发行特别国债支持国有大型商业银行补充核心一级资本，支持推动房地产市场止跌回稳，加大对重点群体的支持保障力度等。存量政策叠加增量政策，财政逆周期调节的政策效能将持续释放。
站在各类积极政策协同发力的关键时点，一系列有针对性增量政策举措对于促进经济持续回升向好带来哪些积极影响？当前加力支持地方化解政府债务风险出现哪些新的特点？一揽子化债方案推行以来，已经取得哪些成效？
近日，证券时报·券商中国记者专访了中诚信国际首席运营官秦媛，她指出，近期财政政策释放积极信号，有助于缓释短期流动性风险、优化政府债务结构、提振市场情绪，在“强政策”合力下，预计经济基本面有望企稳。从化解地方政府债务风险的角度来看，中诚信国际认为，目前一系列政策表明当前关于化债的思路已经发生重要变化：即已经从“在化债中发展”转向“在发展中化债”。
增量财政政策提振市场信心
券商中国记者：近期财政部推出一系列增量财政政策对下阶段我国经济发展带来哪些积极影响？未来宏观政策还可以在哪些方面继续发力？
秦媛：近期财政部提出的“加力支持地方化解政府债务风险”，并强调“除每年继续在新增专项债限额中专门安排一定规模的债券用于支持化解存量政府投资项目债务外，拟一次性增加较大规模债务限额置换地方政府存量隐性债务”，为市场释放极大利好。
从方案来看，化债总规模为10万亿元，为近年来最大力度。整体而言，本次债务置换方案基本与市场预期一致，有助于缓释短期流动性风险、优化政府债务结构、提振市场情绪，助力“一揽子化债”的推进。
具体而言，化债政策及时雨，积极缓释流动性风险、为地方发展腾挪空间：
一，当前地方债务风险核心在于流动性问题，化债并不等于要将债务清零，而是要保持债务的可持续滚动。通过地方政府债券置换存量隐性债务，有助于缓解地方政府及城投企业短期偿债压力，特别是阶段性缓释部分区域的流动性风险，提振市场信心。
二，在当前低利率的环境下，通过地方政府债券置换存量隐性债务有助于降低存量债务的付息压力、推动优化地方债务结构。根据财政部估算，五年累计可节约6000亿元左右。
三，地方财政持续承压的背景下，较大规模置换有助于减轻地方化债压力，地方可将有限的财政资源腾挪用于经济建设、“三保”（保基本民生、保工资、保运转支出）等，缓解化债带来的“收缩效应”。
此外，这将积极助力“一揽子化债方案”深入实施及5～10年化债计划推进，财政部部长蓝佛安表示，政策协同发力后，2028年之前，地方需要消化的隐性债务总额从14.3万亿元大幅下降至2.3万亿元，化债压力大大减轻。
从财政政策来看，现阶段超长期特别国债支持“两重”“两新”力度加大，有望充分发挥政府投资的关键性作用，为经济增长提供必要的资金支持，对于推动经济结构转型升级、培育和壮大新质生产力、推动建设现代化经济体系亦具有重要战略意义。
后续，在保障重大项目建设、支持新兴产业发展的同时，需要考虑平衡好当下与未来，调整优化支出结构，从以投资为主转向投资与消费并重。此外，需要更加关注政府支出的社会效应。着重解决民生领域的医疗、教育、养老、托幼等问题，解决居民后顾之忧，提高消费意愿，并重点加强对就业困难群体及低收入人口救助帮扶、财政补贴力度等。
化债思路出现重大转变
券商中国记者：与我国此前三轮较大规模债务置换相比，新一轮化债被称为“近年来化债力度最大的一项措施”。此轮化债与此前有何不同，具有哪些新的特点和举措？
秦媛：目前一系列政策表明当前关于化债的思路已经发生重要变化：即已经从“在化债中发展”转向“在发展中化债”。同时在宏观调控方式上也有创新性举措，即强化预期管理与加强货币政策联动。
此外，通过地方政府债券置换本质仍是地方政府作为债务主体，主要通过转变债务形式缓释债务风险，或主要出于防范道德风险、避免出现“中央兜底”预期的考虑，预计新一轮债务置换大概率将继续通过特殊再融资债进行债务置换。
另一方面，地方专项债不计入赤字，不影响年内狭义赤字率，操作较为方便，且当前基建专项债项目趋于饱和、资金使用效率下滑，用于化债也是落实二十届三中全会“合理扩大地方政府专项债券支持范围”要求的体现，有助于更好发挥资金使用效益。
6万亿元置换额度分三年实施，每年或均有2万亿元的用于置换的地方债发行，4万亿元化债额度分五年安排，每年将有8000亿元新增限额安排。这一方面有助于减轻一次性集中大规模置换对金融市场的冲击、维护金融市场稳定，另一方面也给地方资金安排使用留下一定冗余度，有助于地方根据未来几年的实际需求合理安排置换资金使用节奏，提高资金使用的灵活性和实际效益。
当下一揽子化债方案和思路，可以从以下方面概括：一是延续“控增化存”的主基调，提出了优化央地债务结构、推动化债长效机制构建、统筹好地方债务风险化解和稳定发展等总体要求，并守住不发生系统性风险的底线。
二是化债政策细化、方式多元。除了以特殊再融资债券为主的财政手段化债之外，重点区域探索“统借统还”“央行SPV”等方式，并鼓励、协调金融机构对存量债务进行重组、置换，以时间换空间，严控重点区域投资，压降债务规模，节约融资成本，拉长债务期限，优化债务结构。
三是各级政府权责进一步明确。地方一揽子化债方案的落实按照“省负总责、市县尽全力化债”的工作原则。
四是监管力度加强。国务院提出将督促地方严格落实一揽子化债方案，后续中央仍将保持高压监管态势，严格落实地方政府举债终身问责制和债务问题倒查机制，“发现一起，查处一起，问责一起”，坚决遏制新增隐性债务。
五是鼓励差异化化债方式，政策更加强调化债与发展的统筹平衡，在强调经济大省“真正挑起大梁”的同时，进一步要求“高风险省份和市县既真正压降债务、又能稳定发展”。
“一揽子化债”取得阶段性成效
券商中国记者：自2023年7月中央提出“一揽子化债”落地实施已满一年。过去一年，在化债层面取得了哪些效果？
秦媛：自 2023 年 7 月提出“一揽子化债”以来，中央防范化解地方债务风险态度坚决、各地方政府重视程度空前，央地政府运用财政、金融等多种手段推进化债。目前“一揽子化债”已取得阶段性成效，地方债务增速放缓、结构优化、成本压降，城投债市场情绪显著提振。
具体来看，一揽子化债方案推行以来，全国各地区取得了阶段性化债成效，2023年末全国纳入政府债务信息平台的隐性债务比2018年摸底数减少了50%。在政策推进力度、城投债务基本面及流动性变化、产业转型和资产盘活三个角度，取得了一定的化债成效。
第一，政策推进力度加大。在中央政策积极引导下，地方“组合拳式精准化债”方案相继推出，相关工作因地制宜有序推进。本轮特殊再融资债券突破1.48万亿元，发行额度向债务负担重的地区倾斜；重点省份银团债务置换领先于非重点省份，有助于高风险区域债务付息压力的边际减轻。
第二，城投债务基本面及流动性变化角度。2024以来城投债发行成本显著下降，债券期限拉长；地方新增债务更多由政府层面承担，城投有息债务增速小幅回落，债务无序扩张势头得到遏制且融资结构有所优化。
第三，产业转型和资产盘活角度，部分区域城投企业转型提速，同时各地资产盘活亦加快推进，2023年重庆、天津等重点区域国有资本经营收入增幅尤为明显，资产盘活阶段性成效有所显现。
加快推动城投企业转型发展
券商中国记者：城投企业可以从哪些方面加速转型为市场化经营主体？面对各类挑战，城投企业应采取哪些措施提升自身竞争力？
秦媛：2024年以来，国务院、国家发展改革委等多个重要相关部门强调要切实推进城投企业的转型和高质量发展，2024年政府工作报告明确提出“分类推进地方融资平台转型”。
城投企业作为历史上城镇化建设以及地方经济发展的重要参与者和推动者，发挥过重要作用，未来随着经济增长方式向高质量阶段发展的转变，仍会在地方经济发展中发挥重要的职能作用，但其经营模式会发生转变且更加突出自身持续经营能力和造血能力。
整体来看，推动城投企业转型，不仅是地方债务化解的重要举措，亦是转变企业增长模式打造可持续经营主体，最终实现高质量发展的重要方式。
地方债务风险的实质化解和企业中长期良性转型发展与国有企业改革深化提升行动框架中相辅相成。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》部署了下一步国有企业改革的方向，推进国有经济布局优化和结构调整，增强核心功能，提升核心竞争力，进一步明晰不同类型国有企业功能定位，完善主责主业管理，明确国有资本重点投资领域和方向，深化国有资本投资、运营公司改革等。
在上述国有企业改革的大方向之外，城投企业亦可以在如下方面提升自身的竞争力：
第一，城投企业转型首先需明确业务定位，整体应当定位于支持型和资源型的企业，具体转型方向可结合区域的资源禀赋、城市发展空间、区域产业布局规划以及资源调配等方面的因素来综合考虑，一般包括产业投资主体/国有资本运营主体、城市综合服务/公用事业运营商、园区产业投资建设及运营主体、文化旅游类以及金融控股类五大类型。
第二，资源整合是城投企业转型产业化主体的关键，主要分为资源梳理和构建核心竞争力两个步骤。资源整合可先从现有城投企业中梳理可供利用的经营性资源，再结合当地情况进一步集聚资源；构建核心竞争力则应在明晰企业业务定位和业务条线的基础上，结合当地资源禀赋以及围绕企业自身有能力开展的业务并注入相应的资产。
此外，从产业化主体自身来看，企业应转变经营模式和经营理念，比如以自营模式开展基础设施建设业务等。在自身财务数据方面，应更侧重收入结构、盈利和现金流及相关指标，从根本上提升自身的造血能力。
（文章来源：券商中国）
