在鼓励民营企业更多参与基础设施建设背景下，今年以来，关于政府和社会资本合作机制的相关政策频出，这让PPP再次回到大众视线。

　　对标《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（简称PPP新机制）改革要求，国家发改委会同财政部、水利部等6部委发布修订后的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（以下简称《管理办法》）。

　　在修订内容中，《管理办法》重点厘清了基础设施和公用事业特许经营与政府和社会资本合作（PPP）关系，即基础设施和公用事业特许经营是基于使用者付费的PPP模式。“PPP自探索阶段开始一直被市场看作是基础设施建设的融资模式，这表明其与基建发展密切相关”。北京大岳咨询有限公司总监唐凤池在接受《中国经营报》采访时说。

　　然而，伴随PPP的发展，如何最大程度调动社会资本的积极性，一直是该模式面临的难题。

　　使用者付费模式

　　基于这样的共识，《管理办法》提出以使用者付费的PPP付费模式为基础，这被业内人士认为是对PPP模式的一种延续。

　　基础设施和公用事业特许经营，主要是指政府采用公开竞争方式依法选择中华人民共和国境内外的法人或者其他组织作为特许经营者，通过协议明确权利义务和风险分担，约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益，提供公共产品或者公共服务。

　　根据《管理办法》，政府作为活动参与方的基础设施和公用事业特许经营，主要依托基础设施和公用事业建设运营项目开展，其本质是以项目融资的方式提供公共产品和公共服务，具有明显的公益属性。

　　国家发展改革委法规司负责人表示，《管理办法》第三条、第四条对基础设施和公用事业特许经营外延内涵进行了更为明确的规定。“这进一步强调了基础设施和公用事业特许经营项目的经营者排他性权利、项目产出的公益属性，以及不新设行政许可、不得擅自增设行政许可并借此向特许经营者收费等特点。”该负责人介绍。

　　不过，相比基础设施和公用事业特许经营的公益性质，《管理办法》还明确了基础设施和公用事业特许经营与政府和社会资本合作（PPP）关系，即基础设施和公用事业特许经营是基于使用者付费的PPP模式。

　　一位PPP人士表示，使用者付费的PPP模式其实早在PPP新机制中就已提出，按照PPP新机制规定，将全部采取特许经营模式，合理把握重点领域，优先选择民营企业参与。

　　“PPP新机制把政府各部门职责划分进行了明确定位，比如发改委管项目，财政管预算，政府依法授权，这些关系理顺后也对项目的正常运转有积极帮助，这也会加快推进使用者付费模式的落地。”上述人士说。

　　不仅如此，按照《管理办法》特许经营最长期限延长到40年，鼓励民营企业通过直接投资、独资、控股、参与联合体等多种方式参与特许经营项目。

　　政府融资需求

　　事实上，PPP模式自上世纪80年引入中国以来，作为国际通行的基础设施和公共服务领域投融资模式，该模式的应用在一定程度上起到了改善公共服务、拉动有效投资的作用。

　　近年来，PPP模式广泛应用于国民经济各个行业的基础设施和公用事业等领域。从PPP发展轨迹看，业界将PPP发展总结为探索阶段、试点阶段、推广阶段、反复阶段、普及阶段和成熟阶段共六个阶段。

　　其中，被舆论关注度最高的阶段是2013年至2020年的普及阶段。彼时，财政部专门成立了PPP工作领导小组，并在2014年首次确定了30个PPP示范项目。

　　在财政部成立PPP工作领导小组的同时，同作为PPP主管部门的国家发展改革委也推出了首批80个鼓励社会资本参与建设营运的示范项目，涉及基础设施等领域。同时，国家发改委还制定了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（征求意见稿），并向社会公开征求意见。

　　2023年6月26日，审计署发布了《国务院关于2022年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》。《报告》公布了18个省市本级及187个地区的408个PPP项目，计划总投资1.53万亿元的抽查情况。

　　审计发现，部分项目存在入库环节审理不严、履约环节不诚信、建设运营环节不当推责揽责、项目损失浪费等问题。这些问题的曝光也让PPP的发展迎来滑铁卢。

　　在舆论平台关于PPP的讨论也逐渐淡出人们的视线，这种局面一直持续到2023年11月。此时，国家发改委正式发布了PPP新机制，自此PPP才又重新“回归”。

　　对于这一阶段的发展，唐凤池表示，PPP在第四和第五阶段的发展，恰是我国基建迅速扩张的阶段，这促使了PPP规模的大幅增长。如今背景下，PPP的发展赶上了政府严控债务和基建收缩，这使得这一阶段的PPP带有新的发展特征。

　　“从某种程度上说，目前的PPP和第三阶段比较相似，不同的是第三阶段PPP受到的约束相对较少，环境也相对宽松，因此企业可以轻装上阵。”唐凤池说。

　　对预期的不确定性，正在成为掣肘民企参与基建投资的一个重要因素，这似乎也成为PPP业界的一种普遍共识。

　　在业界看来，当前围绕PPP的一系列争论基本尘埃落地，随着PPP的应用范围、项目边界、是否认定为隐性债务等问题解决之后，PPP将成为地方政府基建投融资工具包中的一个稳定可靠的工具。

　　“因此，对于地方政府来说，常态化环境下，政府将不再出于完成政治任务的目的来被动推进PPP项目，届时PPP项目将能够反映地方政府的真实融资需求”。上述人士如此评价。

（文章来源：中国经营网）