在2012年颁布的我国《农业保险条例》的规范和推动下，我国农业保险蓬勃发展，为农业农村发展、脱贫攻坚和乡村振兴做出了独特贡献。随着实践的发展、农业保险制度和政策的调整，《农业保险条例》的一些规定已很难适应农业保险高质量发展的需要，修订《农业保险条例》势在必行。
——《农业保险条例》在推动我国农业保险发展中发挥了重要作用
农业保险的健康发展离不开相关法律法规的支撑。2012年11月，我国第一部农业保险法规《农业保险条例》出台，以国务院令的形式发布。2016年2月，国务院对《农业保险条例》进行了初次修订。
《农业保险条例》是我国农业保险市场法制化建设的起点，在我国农业保险发展历史上具有里程碑式的意义，也对我国农业保险的发展发挥了巨大的推动作用。《农业保险条例》出台以来，我国农业保险取得了长足的发展。2021年，我国农业保险保费收入956.18亿元，为农民提供农业风险保障4.78万亿元，承保的农作物品种达270多种，覆盖面不断扩大，基本涵盖了农业的各个领域。全国建成基层保险服务机构约40多万个，基层服务人员约50万人，受保障的农户数量增长到1.8亿户次，基本覆盖了所有县级行政区域95%以上的乡镇。目前我国已经成为世界上农业保险保费规模最大的国家。在我国农业保险的发展过程中，《农业保险条例》功不可没。
1.填补了我国农业保险法律制度的空白。《农业保险条例》是我国第一部专门针对农业保险的最高行政法规，在我国现行的农业保险法律法规体系中起着承上启下的总领作用。现行的农业保险法制体系还包括保险法、农业法、物权法、合同法等法律，《关于加快农业保险高质量发展的指导意见》等部门规章，以及连续多年的中央一号文件和监管部门相关文件中所涉及的农业保险的内容。在农业保险法长期缺位的情况下，《农业保险条例》在规范农业保险活动，明确保险监督管理、财政、国土资源、农业、林业、发展改革、税务、民政、气象等有关部门和地方政府的职责，保护农业保险活动当事人的合法权益，提高农业生产抗风险能力，建立农业保险相关信息的共享机制，促进农业保险事业健康发展等方面发挥了积极作用。
2.厘清了农业保险的性质，初步确立了中国农业保险的制度架构。《农业保险条例》立足我国国情，明确了农业保险“政府引导、市场运作、自主自愿和协同推进”的制度运行原则。提出国家支持发展多种形式的农业保险，健全政策性农业保险制度，省、自治区、直辖市人民政府可以确定适合本地区实际的农业保险经营模式。这就基本上确定了中国农业保险选择“政府市场合作”模式，并实行中央和地方政府双层决策和实施机制。地方政府可以在全国制度模式基础上，确定本省、自治区、直辖市的经营模式。为后来我国农业保险市场的多样化发展和经营模式的优胜劣汰奠定了制度基础。
3.明晰了农险经营的基本规范和经营主体、经营规则和法律责任，初步做到农业保险运营有法可依。作为国家惠农政策的一部分，政策性农业保险受到监管、财政、审计和检察机关在内的各类行政和司法执法主体的关注，按照《农业保险条例》的罚则，保险行业内违规违法案件被处理，部分违规案件转变成涉诉案件，有的案件还构成刑事犯罪，惩处力度空前。《农业保险条例》出台后，在实际案例中，依照特别法高于普通法的这一原则，违规套取财政资金、虚构承保面积、侵占农户赔款、审核把关不严、故意隐瞒事实等问题得到了有效的遏制，为农业保险的健康发展奠定了基础。
4.使农业保险的财税支持成为法规，支持力度不断加大。得益于2007年开始的农业保险费的财政补贴和税收优惠的部门规章，农业保险才有了后来的发展局面，而《农业保险条例》使农业保险补贴纳入了法制化的轨道。《农业保险条例》规定，农民或者农业生产经营组织投保的农业保险标的属于财政给予保险费补贴范围的，由财政部门按照规定给予保险费补贴；国家鼓励地方人民政府采取由地方财政给予保险费补贴等措施，支持发展农业保险。
中央财政对种植业保险保费补贴的比例由最初的25%逐渐增加到35%(东部地区)和45%(中西部地区)，对新疆生产建设兵团和中央直属垦区等补贴增加到65%。中央和地方农业保险财政补贴从2007年的40.60亿元增长至2021年的746.44亿元。2021年在农业保险签单保费总收入中财政补贴资金占77%。
根据《农业保险条例》的精神，税收政策也一直在向农业保险倾斜。不仅免除了农业保险的全部增值税，保险公司经营财政给予保费补贴的农业保险业务，按不超过财政部门规定的农业保险大灾风险准备金计提比例，计提的大灾准备金准予在企业所得税前据实扣除。对保险公司为种植业、养殖业提供保险业务取得的保费收入，在计算应纳税所得额时，按90%计入收入总额，并对农业保险合同免除印花税。
5.使农业保险的保障范围和保障水平渐次提升。2017年之前，农业保险主要是体现“低保障，广覆盖”的精神，保险产品只覆盖种植养殖业生产的物化成本。2018年开始，财政部会同相关部门和单位，在6个粮食主产省份的24个产粮大县开展了为期3年的完全成本保险和种植收入保险试点工作，保障水平覆盖直接物化成本、土地成本和人工成本等全部农业生产成本或种植收入。2022年，财政部会同相关部门和单位，将三大粮食作物完全成本保险和种植收入保险实施范围扩大到13个粮食主产省的812个产粮大县，实现全覆盖。
6.促进了农业保险科技的应用与发展。《农业保险条例》要求财政、保险监督管理、国土资源、农业、林业、气象等有关部门、机构应当建立农业保险相关信息的共享机制。基于此，近十年来，开展农业保险业务的保险公司不断利用科技加速转型，将卫星定位、遥感等高新科技运用到农业保险业务流程中，促进涉农信息和数据整合。保险公司与气象部门合作，开发了多款气象指数保险，并与林业部门和地质部门形成了联动机制，结合气象局的天气数据实时监控气象灾害，开展自然灾害前的预警工作和应对灾害的减损、止损工作，发挥了保险的防灾减损、社会管理职能。
——修订《农业保险条例》是推动农业保险高质量发展的需要
政策性农业保险是目前我国农业保险的主导制度模式。《农业保险条例》虽然没有在条款文字上过多强调政策性农业保险，但15年的农业保险实践表明，需要规范的主要是政策性农业保险。因为它不仅涉及庞大的财政资金的使用和效率，更涉及数以亿计的投保农户的切身利益。
《农业保险条例》在2016年修订过一次，但只修订了第十七条，放宽了进入农业保险经营的门槛，其他重要问题没有任何涉及。根据调查和研究，目前的《农业保险条例》对于政策性农业保险中的诸多问题缺乏规范，或者规范较粗，无法适应农业保险高质量发展的需要。展望未来，国家乡村振兴战略为农业保险发展提供了广阔空间。新型经营主体的快速发展需要农业保险提供更大支持，农业和农村新业态发展需要农业保险提供保障，乡村治理能力现代化需要农业保险拓展新功能，农业保险将经历从“小农险”发展到“大农险”的新阶段。《中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》提出一系列促进农业保险发展的政策，致力于扩大农业保险覆盖面，提高保障水平，完善风险分散机制，提升粮食和重要农产品供给保障能力。亟需紧扣农业保险发展目标，修订《农业保险条例》，完善农业保险法律法规体系，健全农业保险高质量发展的制度体系，为乡村振兴战略保驾护航。
1.提升农业保险的制度和政策目标。我国农业保险应当将制度和政策目标提升到国家战略层面。需在《农业保险条例》中强调，国家建立农业保险制度，大力支持农业保险，第一为国家食物安全，特别是粮食安全提供风险保障；第二为稳定和增加农户的农业收入；第三为促进乡村振兴和农业农村发展；第四为保证国民的廉价食物供给；第五为降低农业生产成本，提高农产品的国际竞争力。
2.准确定义和刻画我国农业保险制度架构。建议在修订的《农业保险条例》中明确体现政策性农业保险的制度特征，最好不使用可以有多种理解的模糊用语，特别是不能忽视对县级政府的必要和合理定位。其他的制度架构的组成要素还有很多，比如市场经营主体、市场准入、经营方式、消费者权利等也是制度架构的重要组成部分，不过现有的条款内容已经有规定和表述，只需做文字修改。
3.规定政府及其部门在农业保险活动中的具体责任。须界定清楚中央政府、地方政府、县级政府等不同层级政府的责任。
此外，农业保险涉及许多部门，已在《农业保险条例》中列明的有国务院财政、农业、林业、银保监、发展改革、税务、民政、国土资源、气象9个部门，但其中大多数部门并没有明确其具体责任。建议只对需要负具体责任的部门，例如气象部门，作出规定就好，其他部门不一定都要提及。
4.进一步丰富农业保险经营的规则。政策性农业保险的经营，现在有较多亟需解决的问题，需要在修订《农业保险条例》时加以明确。例如，中央财政支持和地方政府支持的政策性农业保险的主要保险标的、经营的险种类别、主要承保的风险责任和除外责任；最好能将保险利益原则、损失补偿原则和近因原则等保险的基本原则也写进去。这些内容的强调和补充，目的在于让大家明确政策目标，同时防止保险经营机构和投保农户的逆选择，在一定程度上减少保险纠纷，使农业保险健康经营和发展。
遵照科学合理的精神，实行风险区划和费率合理分区，应该也在修订的《农业保险条例》中加以确认，并确定发布风险区划和差异化费率的责任部门，只有这样才能将这个重要问题真正付诸实施。同时，也要在这个基础上发布政策性农业保险的精算规则，通过法规保证实行精算公平费率，也就是在规定的费用率和盈利水平条件下，平均赔付率是100%。这对于政策目标的实现和财政资金使用效率的保证至关重要。如果在此次修订《农业保险条例》时，能够改变目前保险公司的定价规定，那就更好。就能较快改变现有定价制度带来的许多矛盾和困惑，使我国政策性农业保险经营水平提高一个台阶。
修订《农业保险条例》还可以优化农业保险合同设计，指导全国农业保险实践。
5.明确政策性农业保险大灾风险管理制度。政策性农业保险制度需要大灾风险管理体系，国务院也已经对农业保险大灾风险管理制度的构建及其形式作出了选择，那就应在修订《农业保险条例》时正式写入。按照目前我们的理解，这个制度主要分为3个层次，即公司级大灾风险准备金、中国农业再保险公司和国家农业保险大灾风险基金或其他融资安排。
首先，完善大灾风险准备金制度。鼓励保险公司在正常经营年份积累大灾风险准备金，从而在不同年度之间分散风险。其次，优化中国农业再保险的运作机制，完善农业保险再保险体系。最后，探索国家农业保险大灾风险基金或建立具有类似功能的融资安排。如果可能，建议将3个层次的主要任务、主体责任和操作程序纳入，便于有计划地组织实施和推进。
6.各相关方的法律责任都纳入法规规范。通过《农业保险条例》制定农业保险的处罚规则，至少应该达到3个目的：第一，促使保险经营机构及其代理人合法合规经营；第二，作为保险经营机构退出的一种考核指标；第三，对参与组织管理农业保险活动的基层政府相关工作人员加以约束。
如上所述，《农业保险条例》第四章“法律责任”，只是针对保险经营机构的违规处罚，缺少两个处罚对象。这就需要在修订《农业保险条例》时，对违反了《农业保险条例》规定的地方政府相关工作人员作出处罚规定；同时，对从事农业保险中介活动的专业经代人员、科技公司的服务人员以及协保员的违规问题，应该分清责任，作出相关处罚规定。
7.对农业保险进行监督管理部门和规则的统一。建议通过修改《农业保险条例》统一监督管理部门。同时能在国务院或者其部门专门设立机构统一负责对农业保险的监督和管理，以降低监督管理的协调成本，也便制定一系列监督和管理规则，包括制度管理、发展规划、风险区划、精算制度和财政税收等支持政策制定，以及市场主体的准入与退出机制、大灾风险分散制度的建设和管理等。(首都经济贸易大学保险系教授、博士生导师，农村保险研究所所长、知名农村农业保险专家庹国柱； 对外经济贸易大学保险学院教授、博士生导师王国军；清华大学五道口金融学院中国保险与养老金研究中心总监，教授、博士生导师朱俊生)
（文章来源：新华财经）
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