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一行三会“到”一委一行两会“ 中国金融监管体系重塑

2019年01月28日 14:58
来源: 新金融观察报

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  ■ 分合之间

  观察中国经济的任何一项变革,都不能脱离中国国情。细数中国金融监管体系的变革,每一次都与时代背景密不可分。

  在中国的金融监管体制中,中国人民银行始终扮演着至关重要的角色。特别是在1991年之前,人民银行几乎监管国内所有的金融活动。

  显然这种“大一统”式的监管体制不适应当时的中国经济发展要求。比如在1992年8月10日,在深圳有关部门发放新股认购申请表的过程中,由于申请表供不应求,加上信息不够透明,申购人群出现了抗议等过激行为。该事件直接促使国务院证券委员会成立对全国证券市场进行统一宏观管理,同时成立中国证监会,作为国务院证券委的执行部门,负责监管证券市场,这两个部门是现在中国证监会的前身。

  在经受住1997年亚洲金融危机的考验后,为解决当时存在的国有银行商业化程度低,多层次、多类型金融机构匮乏,金融立法漏洞较多等问题,监管层决定对金融业实行分业监管,即筹建证监会、保监会专门负责证券业和保险业的监管,人民银行负责对银行业、信托业进行监管。

  此后,随着2001年我国成功加入WTO。为适应市场需求,2003年4月28日,银监会正式挂牌成立,履行原本由人民银行履行的银行业监管职责。

  由此标志着国内金融监管体制由人民银行的“大一统”转变为“一行三会”分业监管体制。人民银行负责制定和执行货币政策、维护金融稳定、提供金融服务的宏观调控部门,银监会、保监会和证监会专司各行业的法规制定和行业监管。

  ■ 挑战不断

  自2003年“一行三会”金融监管体系成立以来,经受了2008年次贷、2013年“钱荒”等危机考验,其对中国金融发展、稳定的作用是毋庸置疑的。但问题在于,自2015年“股灾”后,国内金融风险事件频发,促使金融监管层反思分业监管格局是否已落后于国内金融行业的发展。

  业内普遍认为,“宝万之争”和“互联网金融”乱象是监管层决心调整监管架构的直接诱因。

  2015年“股灾”后,当大多数投资者还惊魂未定之际,7月10日,宝能系控制的前海人寿通过二级市场耗资80亿元买入万科A约5.52亿股,占万科A总股本的约5%。后经过多次买入,宝能集团最高时持有万科25.4%的股权,硬生生在二级市场“买”成了第一大股东

  事后,万科前独董华生披露,宝能收购万科“主要是违规使用保险资金,改头换面后再配以高杠杆。”

  严格来说,如果不是宝能“强娶”万科,很多人还对“宝能系”这类金控集团的能量一无所知。比如另一家金控集团“明天系”,其入股的金融机构,覆盖银行、保险、信托、证券、租赁等多个金融子行业,准确数字至今也未对外披露,这无疑对国内金融监管的有效性提出了严峻挑战。

  出现上述情况的原因很多,但必须承认,分业监管留下的监管真空给了这些金控集团野蛮生长的空间。特别是一些金控集团执着于收集各类金融牌照,然后无视公司治理和风控合规要求,将这些公司变成“融资”工具,留下了众多金融风险隐患。

  简而言之,就是各类持牌公司在经营中出现异化,保险公司变为投资公司,实业公司变成金融公司,最后资金在各金融机构间“空转”,导致经济出现“空心化”。细究“互联网金融”的一些乱象,也与之有紧密联系。

  有鉴于此,改革并完善适应现代金融

  2018年12月14日,各地方银保监会派出机构统一揭牌,这意味着在银保监会“三定”(定职能、定机构、定编制)正式实施后,国内金融监管体系变革逐步由顶层设计转向规划落地。这也说明,在中国运行15年的“一行三会”金融分业监管体系从宏观到微观均走向终结,重构的金融监管体系变为金融稳定发展委员会辖下的“一行两会”。

  市场发展的金融监管框架“被写入了”十三五规划。银监会、保监会因为两个行业内存在对资本充足率、偿付能力等监管要求的相似性,在此次监管机构整合中进行了合并。

  ■ 道阻且长

  此次金融监管整合绝不是一合了之,相应监管部门的职责也发生了变化。根据国务院机构改革方案,银保监会主要工作就是依照法律法规统一监督管理银行业和保险业,维护银行业和保险业合法、稳健经营,防范和化解金融风险、保护金融消费者合法权益,维护金融稳定。

  值得一提的是,银保监会原有拟定行业重要法律法规草案和审慎监管基本制度的职责,被调整至由人民银行负责。央行研究局局长徐忠就认为:“分离监管规划与执行,既有助于增强监管政策透明度,也有利于防范化解系统性金融风险。”

  回顾中国金融分业监管的格局形成,从1991年至2003年历经12年,因而此轮金融监管体系的重塑也不会一蹴而就。比如,在央行职能权属和债券监管领域依然存在很多变数。

  有人提议,为适应当前金融混业发展格局,央行的重要性需要进一步提升,即升级为集货币政策、宏观审慎、微观审慎于一身的超级央行“双峰”监管模式。但央行前行长周小川回应称:“我觉得还需要观察一段时间,不是说我们就要采用双峰监管。”

  此外,对于债券市场的监管依然需要提升。作为直接融资的一种,中国债市规模已经突破80万亿元人民币,但监管格局却是“五龙治水”。简单来说,就是不同债券品种分由人民银行、发改委、证监会、财政部等多个部委各管。毫无疑问,各主管单位间的藩篱留给了机构“套利”空间。

  2018年8月份,金融委会议首次提出“建立统一管理和协调发展的债券市场”,这表明债券市场统一监管已经提上议事日程,但具体的监管原则与监管方法仍需后续细则予以明确。

  总而言之,面对市值高达百万亿元的中国金融市场,任何一种监管模式都将面临巨大的挑战。但只有金融稳定,中国经济这条大船才能行稳致远。

(文章来源:新金融观察报)

(责任编辑:DF207)

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