加快推进基础设施投融资模式改革 服务新时代高质量发展

2018年06月13日 06:37
来源: 21世纪经济报道
编辑:东方财富网

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  改革开放以来,我国基础设施建设取得了举世瞩目的成就,我国基建投资最近三年的复合年均增长率(CAGR)为17.5%,基建投资对全部固定资产投资增长的贡献率约为60%。2017年,我国基建投资完成额17.3万亿元,同比增长14.9%。

  成就的取得与我国以政府为主导的基础设施投融资体制是分不开的。然而,传统的基建投资过度依赖于预算外“土地财政”的收支循环,在提供基建资金的同时也积累了隐性债务风险。今年1季度,基建投资累计增长13%,增速同比下降10.5个百分点,这是2013年以来最大降幅。若基建投资这个引擎失速,不仅会给制造业投资增长的恢复和新动能的积累带来不利影响,并且可能将加剧系统性风险。当前,传统基础设施投融资体制面临深刻的改革需求。

  一、当前基础设施投融资体制改革面临的问题

  基础设施是政府主要投资领域,投资额通常占政府投资的一半以上。今年是“十九大”后的开局之年,地方政府投资需求强劲。以下几方面问题,需要予以关注。

  第一,地方政府融资平台的融资方式受到严格限制,而“开正门”政策尚难以满足需求,导致部分投资项目遇到融资困难。当前,政策从三个方面对地方债务进行清理:一是锁定存量债务,只减不增;二是取消城投债,地方政府举债只能通过发行地方政府债券;三是限制信托融资等非标融资方式。此外,有关部门多次发文,对以政府购买服务名义融资、不规范融资担保等行为进行突击整改,一定程度上使得部分地方投资活动受到约束。

  政策对政府融资的限制是立竿见影的,然而,融资平台仍然承担大量基础设施项目投资、融资和运营职能,公共投资职能尚无其他主体能够替代。特别是财政基础薄弱的一些地区,自主发债能力不足,政府举债能力将会受到很大约束。一些政府项目不得不寻找短期替代融资方式,甚至被迫提前还贷。

  第二,基础设施投融资体制改革与基础设施自身转型升级之间的脱节。传统的基础设施投资主要投向铁路、公路、桥梁隧道等领域,传统的投融资模式是与传统基础设施投资这一偏“硬件”的风格相适应的;而随着供给侧结构性改革与产业结构转型升级,基础设施投资也应该进行相应结构转型。民生类、信息类、生态环保类基础设施应逐步成为基础设施的重要组成部分。对于这些新的领域,必须采用新的投融资模式。在未来的产业变革中,无论传统互联网服务还是兴起中的物联网、云计算,都需要庞大的基础建设和初始投入,以赢取未来发展的制高点。

  第三,基础设施投融资体制改革与金融创新之间的脱节。当前我国处于金融创新的高峰期,金融产品创新、金融服务创新与多层次资本市场建设方兴未艾。但金融创新在基础设施投融资体制改革中仍应用较少。基础设施投融资体制改革是一个复杂的系统性工程,既需要政府、开发性金融机构、传统商业银行、社会资本之间的合作,又需要完成公益性、社会性和市场性的有机结合。基础设施投融资模式设计的实质就是安排不同资产回报要求和不同风险承担能力的资金到同一项目中,这一过程如果与金融创新相结合,则可以更有经济效率。

  二、探索适合地方政府需要的融资新机制

  处理好“新与旧”、“破与立”的关系,既要体现出发展的连续性,又要体现出创新的突破性,实现控风险与促发展两者间的平衡。

  第一,从战略高度做出顶层设计和组织协调,促进地方政府融资平台转型发展。从基础设施投融资改革的主体看,它涉及到政府角色的转变;从投融资改革的内容看,它包括投资体制、融资体制、营运机制等一系列层面的改革;从基础设施投融资的模式看,它涉及到政府、开发性金融机构、商业银行、社会资本等各方利益,若依靠各领域自下而上寻求突破将会进展缓慢、效率低下,因此应自上而下做好顶层设计,系统化推进。可通过注入各类资产的方式,扩大融资平台的资产规模,提高其资信等级;通过发行企业债券、资产证券化以及收费权益转让等方式,拓宽投融资渠道;通过兼并、改制重组等方式完善融资平台法人治理结构,提升其市场化运营能力、资产质量和偿债能力,从而促进地方政府融资平台转型发展。

  第二,以基础设施的营运管理改革为先导,探索政府项目的综合开发模式。投融资改革的核心目的之一是要为各类资本寻找到适合的收益匹配和风险承担,因此基础设施投融资改革要与营运管理的改革相结合,以营运的市场化为先导,倒逼投融资的市场化。例如,采取城市综合开发运营模式,地方政府与城市运营商就城市开发达成合作协议,在规定的合作年限内,城市运营商负责某些区块的投资、建设和运营。将“公益性项目+经营性物业”的整体用地模式,扩展到地方的道路、水利、教育、医疗等公益项目建设中。这将进一步吸引社会资本对此类项目的投资兴趣,加快推进投融资的市场化。

  第三,对新形态的基础设施采用创新的、市场化的投融资方式。在重工业时代,基础设施建设是作为城市工业、运输业和生产性服务业的配套而存在的,基础设施投融资以政府为主导;而在互联网和物联网时代,服务业占比逐步上升,信息技术和新商业模式在对传统行业进行着深度渗透和逐步改造。对于新形态的基础设施,如国家互联互通大容量、多功能信息化集成高速公路,应采用创新的、市场化的投融资方式。以大数据和云计算为例,企业基于其商业化前景做了大量的基础设施投入工作,政府未来在这些领域的投资中,应尊重商业机构的市场敏锐性,自身更多集中于整体规划布局和相关产业配套,以更为市场化的投融资模式推进网络基础设施建设。

  第四,高度发挥金融市场在基础设施投融资改革中的作用。自党的十八大以来,在众多实体经济领域健康稳定发展的背后,都有国开行鼎力支持的身影。未来,基础设施建设要面临不同类型的、差异化的投融资需求,面临不同来源的投资主体,同时也面临着资金期限匹配、风险匹配、信用担保等方面的种种要求,这些问题通过金融市场来解决会更有效率。要进一步发挥金融市场在基础设施投融资改革过程中的作用。

  三、加快推广PPP模式助力培育我国基建投资增长点

  中国未来基础设施投资和建设,要按照习近平在党的十九大报告提出的高质量发展。党的十九大报告提出要进一步扩大开放,实施“一带一路”“乡村振兴战略”“长三角一体化城市群”“粤港澳大湾区”等重大发展战略,这为我国基础设施投资提供了广阔的潜在市场。未来,信息化集成高速公路,现代平安城市综合信息化基础设施,全国万家医疗机构互联互通资源共享的医疗基础设施,现代快速物流人流的空中高速公路通用航空,自由港和城市群建设等等,都是未来我国基础设施建设新的增长潜力领域。

  由于基础设施建设领域具有相当程度的公共服务属性,由企业和地方政府共同参与形成的PPP模式将成为实现“一带一路”等境内外基础设施建设和管理项目的优先选择。在PPP模式框架安排下,公共部门和私人部门基于各自的比较优势实现项目风险和收益特征的重组,私人部门可以通过多种长期合同安排形式参与到项目的融资、建设、运营和利润分配等各个环节,以获得合理收益,最终实现超过单一部门同等投资下的公共服务和资产供给能力,在公共产品提供领域实现政府与社会资本之间的风险分担与收益共享。

  基于PPP模式的对外合作有助于实现我国新的对外合作理念,释放基建领域的过剩产能。同样,在国内市场推广和应用PPP模式服务长江经济带、雄安新区、大湾区等区域发展战略,将与国际市场的开拓形成相互促进的关系。新时代新思想新战略有新要求,为此,我们定位要高点起步、国际标准、世界眼光、大国引领,追求高质量发展。未来的基础设施投资建设,必将会对我国下一轮经济增长发挥不可替代的作用,特别是在“十四五”期间,我国新型现代化基础设施投资潜力空间广阔,开发性金融机构也会一如既往的服务好国家战略,助力我国基础设施的建设和高质量发展。

(责任编辑:DF387)

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