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上海试验

2013年10月22日 17:11
来源: 陆家嘴
编辑:东方财富网

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中央对自贸区的定位和期望,已经超出了上海的预期。

  上海自贸区不是针对单一城市的“政策红利”,很可能是全国新一轮改革开放的试验田。

  上海自贸区的推进,在2013年进入快车道。

  从今年3月底国务院总理李克强在上海调研时提出自由贸易试验区这个名词到中国(上海)自由贸易试验区挂牌,不过半年时间。对于一项事关中国未来的新一轮以开放促改革的重大举措而言,这个周期,可谓快马加鞭。

  关于这28平方里土地,从最初的“探索有自由贸易区功能的海关特殊监管区”,到“自由贸易园区”,再到现如今的“自由贸易试验区”,名称几经更换,内涵不断加深。

  对于上海而言,虽然自贸区改革的力度和价值远超预期,但也并非将要打一场无准备之仗。为了这一天,上海已经努力了数年。

  从隐晦到直白

  3月27~29日,国务院总理李克强一行在江苏、上海调研期间称,鼓励支持上海积极探索,在现有综合保税区基础上,研究如何试点先行,在28平方公里内,建立一个自由贸易试验区,进一步扩大开放,推动完善开放型经济体制机制。

  这28平方公里,即上海综合保税区的统管范围。作为上海市政府的派出机构,2009年成立的上海综合保税区统管了1990年全国第一个封关运作的上海外高桥(44.61, -1.35, -2.94%)保税区、2004年4月设立的外高桥保税物流园区、2005年与浙江跨区域合作建设的洋山保税港区,以及2010年9月启动运营的上海浦东机场综合保税区。

  我国现有的海关特殊监管区域主要由保税区、出口加工区、保税物流园区、跨境工业园区、保税港区、综合保税区6类。由于叠加了保税区、出口加工区、保税物流园区、保税港区相关的税收和外汇管理政策,综合保税区是目前我国开放层次最高、政策最优惠、功能最齐全、手续最简化的特殊开放区域。

  事实上,早在1990年外高桥保税区诞生之初,就有了第一轮关于保税区名称对应英文翻译是Free Trade Zone(自由贸易区)还是Bonded Zone(类似保税仓库的保税区)的争议。虽然最终保税区所采用的规范与国际上通行的自由贸易区惯例存在较大差异,但还是使用了Free Trade Zone的译法。

  随着我国加入WTO,与国际接轨呼声越来越高,全国保税区在区域定位、管理体制、功能定位、设区原则等方面面临挑战。于是不少地方开始提出了向自由贸易园区转型的主张。

  2002年,当时全国人大常委会副委员长成思危牵头组织对保税区向自由贸易区转型问题进行专题研究,外高桥保税区管委会参与承担其中4个子专题的研究。2002、2003年先后召开保税区向自由贸易区转型研讨会,保税区转型形成广泛共识。

  2003年12月在青岛保税区举行的“中国保税区管理与发展研讨会”上,成思危称,我国保税区在设立初期就不准备局限于仿照境外 Bonded Area的模式,故在对外宣传中采用了 Free Trade Zone(自由贸易区)的英文名称。

  在上述研讨会的演讲中,成思危还表示,向自由贸易区转型是我国保税区的发展方向,目前推出保税区向自由贸易区转型的改革试点时机已经成熟,应早日选取改革试点。

  而当时成思危勾画的自由贸易区的目标模式是:境内关外,适当放开;物流主导,综合配套;区港结合,协调发展。

  我国现有的各类海关特殊监管区与国外的自由贸易采用的“境内关外”方式有别,管理方式实际上属于“境内关内”。

  与此同时,成思危还建议,将我国保税区向自由贸易区的转型的过程分为三个阶段,其中2011~2015年是第三个阶段,也就是巩固阶段,任务是加强自由贸易区的建设并改善其管理,力争使我国有2~3个自由贸易区达到世界一流的水平。

  2005年之后,包括上海、深圳、天津、成渝地区都向国务院及各部委提交了关于保税区转型自由贸易(园)区的建议,准备向香港看齐。2008年以来,国家发改委、国务院发展研究中心已经先后多次到上海、深圳、天津等地进行课题调研。

  但是,保税区转型自由贸易区事宜,并未形成一致的推动力。

  直到2009年,中国生产力促进中心协会起草了一份题为《关于中国在浦东建立自由贸易区设想》的报告,时任国务院总理温家宝批示将“自由贸易区”改为“自由贸易园区”,上海打造自由贸易园区的事宜才逐渐“眉目清晰”。

  近期,中国生产力学会会长王茂林接受《经济参考报》采访时透露,当时是浦东新区政府找到中国生产力学会,希望由学会出面组织课题组,对浦东如何在新一轮开发开放中进一步提高国际竞争力这一课题进行专门研究,最终课题组形成了上述研究报告,并上报给国务院,得到了国务院主要领导的高度重视,并得到了多位领导的批示。

  但是,上海方面对待此事依然十分低调。有知情人士对记者表示,因为中央高层对于自由贸易区的认识并不一致,因此上海一直回避直接使用自由贸易区来表达转型的方向。

  2010年4月举行的2010年上海综合保税区企业大会上,上海综合保税区管委会副主任简大年公开提到自由贸易区的内容,但表述是探索有自由贸易区功能的海关特殊监管区。

  直到2011年,上海开始明确提出打造自由贸易园区,而不再使用隐晦的“具有自由贸易区功能的海关特殊监管区域”的表达方式。

  在此之前的2010年11月初,国家发改委、国务院发展研究中心等有关部门联合在上海调研,主要就在上海浦东新区建设自由贸易园区实地考察,主要目的是加快上海国际贸易中心建设的步伐,寻求体制、税制上的突破。

  彼时,上海希望打造的自由贸易园区,范围就是上海综合保税区,也就是自由贸易试验区所在的28平方公里。

  而对于浦东希望打造的自由贸易园区,2011年时任浦东新区区委书记徐麟接受采访时称,希望通过探索,使一般贸易、加工贸易、转口贸易、离岸贸易等都能够在这个区域内得到有效的发展。“主要是在离岸业务上能够有更大的推进。”

  上海市综合保税区管委会副主任简大年曾告诉记者,上海综合保税区和世界上的自由贸易区比较起来,差异主要集中在三方面。一是监管理念,要从货物管理转变为企业管理,否则就会管得过多过细;二是贸易的开放度。现有的贸易壁垒、配额限制应该要更为宽松;三是政策的开放度。最主要的是外汇政策和税收政策,自由贸易园区要求外汇政策率先开放,税收政策要有国际竞争力。

  2011年10月在上海举行的“2011年世界自由贸易区大会”上,上海方面正式高调地向外界宣布了上海综合保税区要率先转型成为自由贸易园区的“野心”。

  2010年以来,上海综合保税区一直在融资租赁、离岸贸易、国际贸易结算中心外汇管理试点、期货保税交割等方面进行探索。但是,由于诸多探索需要突破的都不在综保区甚至上海的权限范围内,因此一些探索进展缓慢。

  上海综合保税区管委会副主任简大年曾对记者表示,很现实很重要的就是,“一点一点做起来,一点一点解决问题,最终的结果就是自由贸易园区了。”

  2013年1月上海两会上,上海市政府工作报告提出,2013年将试点建立自由贸易园区。据了解,2012年12月,已有高层批示,同意上海试点自由贸易园区。而上海也向国家相关管理部门提交了在上海综合保税区设立自由贸易园区的申请,并积极协助商务部提交相关试点方案。

  但是,有知情人士告诉记者,由于当时临近领导换届,加之中间有一个春节,上海方面虽然也在积极准备,但对于获批并没有太大期望。“也不知道新一届领导人对于这个事情到底什么看法。”

  超出预期的惊喜

  而李克强,显然给了上海一个巨大的惊喜。

  上海市商务委政策研究室一位专家在近期的一个研讨会上表示,目前获批的自贸区,和上海一开始研究的自贸区,其实是两个概念,中央对自贸区的定位和期望,已经超出了上海的预期。

  当今年3月底上海市市长杨雄面对李克强一再追问上海是不是要改革,杨雄回答称上海没要政策,上海要改革时,中国(上海)自由贸易试验区的价值和意义就已经不言而喻。

  而自贸区的名称,最终定为中国(上海)自由贸易试验区。上海WTO事务咨询中心总裁、上海市政府参事室主任王新奎9月12日下午出席华侨银行大厦启用庆典时称,这就说明上海自贸试验区是国家战略。新一届政府推进改革的总体思路和战略安排,将在这个试验区中得到体现。

  据了解,今年5月,上海市向国务院递交的方案名为《上海自由贸易园区建设总体方案》,但国务院原则通过的方案名为《中国(上海)自由贸易试验区总体方案》,从“上海”到“中国(上海)”,从自由贸易园区到自由贸易试验区,立意和格局大变。

  中国经济体制改革研究会副会长、福卡智库首席研究员王德培表示,虽然自贸区与保税区都是通过区域性的扩大开放带动全局性的变革,但两者又有根本性区别。

  从开放的深度来看,原保税区在海关监管区域之内,属于“境内关内”,而自贸区则在海关监管区域之外,属于“境内关外”,实行“一线放开,二线管住”,具有更自由的流通限度和效率。

  从开放的广度来看,保税区局限于商品贸易,而自贸区则作为贸易、服务业、投资、金融、体制改革等多个维度的接口,志在“可复制、可推广”,其战略高度远非保税区可以比拟。

  从央地关系来看,保税区是“地方要政策、中央给优惠政策”,而自贸区则重在“中央指明方向、地方自我改革”。因此,王德培称,自贸区是对保税区“再改革、再开放”的版本升级。

  上海市政府发展研究中心主任周振华则表示,上海要推进的自由贸易区,和目前国际上现行的自贸区并不太一样。“我的理解自贸试验区的核心是后面的‘试验区’。”

  在今年8月底的中央政治局会议上,中国(上海)自由贸易试验区被定位为“党中央从国内外发展大势出发,统筹国内国际两个大局,在新形势下推进改革开放的重大举措,对加快政府职能转变、积极探索管理模式创新、促进贸易和投资便利化,为全面深化改革和扩大开放探索新途径、积累新经验,具有重要意义”。

  日前,《人民日报》原副总编辑周瑞金在接受记者采访时称,中国几十年的改革,就是开放倒逼改革,开放倒逼发展。所以自贸区是我国新一轮改革攻坚的很重要的一个战役,这一战一旦打开,就冲破峡口,前面就是一马平川。

  “自贸区被提到了比当年浦东开发开放更高的高度,由政治局来讨论,全国人大来立法保证,这在之前都没有过,当初加入WTO也没有政治局的讨论。”周瑞金说。

  值得注意的是,与2002年中国提出保税区转型为自由贸易区不同,当时中国刚刚加入WTO,需要按照WTO的规则调整自身的行为规范,而现在,WTO 已经边缘化了,以TPP和TTIP为首的双边和区域性协定占据主导地位,就当量而言,TPP与TTIP一旦形成,将涵盖世界经济总量的70%,中国何去何从,显而易见。

  而在新一轮国际贸易谈判和规则制定中,服务贸易和投资协定成为核心内容。国际贸易发展的新趋势以及我国当前在对外开放领域的相对滞后,对下一步我国进一步扩大对外开放、参与国际规则制定提出了严峻的挑战。

  大环境的变化,给了自贸区迅速推进的充分必要理由。

  上海财经大学自由贸易研究中心副主任陈波对记者表示,自由贸易试验区的推进,实际上是给世界发送了一个信号——中国将不会以被动的姿态去加入自由贸易区的谈判,而是会以积极主动的姿态加入甚至领导这个谈判。

  也因此,上海自贸区的应有之义,就必须从原有的贸易便利化为主,提升为投资体制改革和金融开放为主。

  据记者了解,根据国务院原则同意的中国(上海)自由贸易试验区总体方案,自贸区的功能定位是:形成国际投资新规则的试验区、服务贸易创新的引领区、离岸型产业体系的集聚区、对外投资服务的先导区和政府管理创新的示范区。

  但是,即便高层达成共识,推进迅速,自贸区政策的出炉也不断进行着各种调整。

  比如,8月26日,十二届全国人大常委会第四次会议举行第一次全体会议。商务部部长高虎城受国务院委托,作了关于提请审议《关于授权国务院在中国(上海)自由贸易试验区等国务院决定的试验区内暂时停止实施有关法律规定的决定(草案)》的说明。8月30日,十二届全国人大常委会第四次会议决定,授权国务院在中国(上海)自由贸易试验区暂时调整有关法律规定的行政审批。而且,最终的授权中,也并未包括文物保护法。

  “从‘暂停’到‘暂调’的变化,凸显各方对具体进程和细节存在分歧、拉锯。”王德培说,自贸区的改革牵涉方方面面,只能在不断尝试、反复博弈、逐步磨合中收敛各方,只能沿用摸着石头过河的改革思维。

  重中之重的金融开放

  不管自贸区政策的出炉过程经过多少变化、调整,其核心要义依然十分明晰:除了提高贸易便利化水平外,投资、金融的深层次开放成为“重中之重”。

  王新奎称,一方面是按照国际高标准,来试验中国投资的管理体制改革,具体讲就是以负面清单方式来管理的投资各个阶段的国民待遇。

  此外,就是改善或优化营商环境。这其中就包括资本项目市场化、人民币汇率和利率的市场化,以及进一步推进贸易便利化。

  可以预期的是,利率市场化、汇率市场化、金融市场产品创新、离岸业务、金融业对外开放以及内资外投和外资内投等可能将在上海自贸区优先进行试点。

  目前,包括义乌、温州、前海、泉州等地的金改都在如火如荼地展开,但是,区别于这些国家级金融改革试验区,上海自贸区在金融方面的开放层级显得更高。

  上海市政府发展研究中心主任周振华表示,从整个国家的改革进程来讲,金融服务的开放已经到了应该逐步推进或者是到了临门一脚的地步。特别是从对外开放的角度来讲,上海是有切身体会的。比如上海外高桥保税区,以及上海综合保税区,虽然交易量很大,企业的订单中心、物流中心都可以放在此地,但是由于资金不能互通互联,结算中心就难以安放在此。

  而伴随着全球供应链的区域化,以及亚洲日益成为未来世界经济的重心,很多企业区域性的营运中心希望设在中国的特大城市,特别是上海,这也要求金融体制有一个较大的开放。

  王德培认为,将金融市场化改革嫁接到自贸区,相对于以往自贸区重在实现贸易、加工制造、物流、金融等主辅功能是个前所未有的突破。他认为,目前中国金融领域尚未实现市场化,在这种条件下,对自贸区的金融自由化只能是“网开一面”,先行先试。这与国际上主要自贸区都是在本国(本地区)已经实现金融市场化的条件下设立,最多不过是在自贸区内执行更开放、更自由的金融政策,显然有着显著的区别。

  按照国务院原则通过的总体方案,上海自贸区先行先试的内容,锁定在4个方面98项试点事项,其中关于制度创新的试点内容共54项;关于服务业扩大开放方面的试点内容24项,关于功能拓展方面的试点内容13项,关于政策保障方面的试点内容7项。

  其中,制度创新的54项是自贸区先行先试的核心,包括在以准入前国民待遇和负面清单为核心的投资管理新体制,以货物状态分类监管为核心的贸易监管新体制,以资本项目可兑换和金

  融服务业全面开放为标志的金融监管新体制,以事中、事后监管为重点的综合监管新体制。

  金融开放带来的机会,也被诸多金融机构所热捧。近日,浦发银行(9.93, -0.19, -1.88%)发出公告,表示董事会“同意设立上海浦东发展银行股份有限公司中国(上海)自由贸易试验区分行 ,并报监管部门批准后实施”。此外,工行、农行、中行、建行、交行、招商、平安都已经向监管机构递交了申请。

  王新奎在上述华侨银行大厦启用庆典上也表示,金融开放风险很大,在监管能力还不足的情况下,有可能会是按照不同的产品来设计不同的资本项目自由化的模式,以及利率、汇率自由化的模式。一旦试验成功,这个产品就可以在28平方公里外面来推进。

  因为不可能凭空设计一个产品,而是会利用国际上或发达国家中比较流行、比较有效的、比较善于监管的产品,因此王新奎表示,在自贸区建设的前几年,外资银行可能会更有机会。

  不过,王新奎也提醒称,大家既是红利的享受者,同时也是这个红利的创造者。如果每个人都不遵守规则,监管成本极高,风险成本极大,就没有红利了。“我觉得外资银行在我们改革当中,应该是很重要的方面。因为他们长期是在市场化的条件下面,是在严格监管的环境下面成长起来的。所以他们应该更有经验,而且应该是更加守纪律地参与试验。”

  既为“重中之重”,投资、金融深层次开放的具体方案的制定,就必然慎之又慎。

  从今年五六月开始紧锣密鼓地完善上海自贸区的总体方案,到8月30日十二届全国人大常委会第四次会议作出决定,授权国务院在中国(上海)自由贸易试验区暂时调整有关法律规定的行政审批,王德培称,相关方案一共修改了63次之多。

  中国国务院总理李克强10日在大连会见出席达沃斯年会的企业家代表并回答企业家提问。在谈到金融市场改革时,李克强表示,中国推进金融改革的决心是坚定的,将继续推进利率的市场化。取消贷款利率下限只是第一步。同时也会继续推进人民币资本项下的可兑换。

  李克强指出,金融改革的进程要与中国经济的实力、金融体系成熟的程度和监管能力相匹配。他强调,改革中要注意防范金融风险,不断推进监管体系的完善,使其更加科学、有效。把防范风险的工作做到位,金融市场化改革的进程就会进一步加快。

  在自贸区或将试行的金融改革中,关于利率、汇率以及资本账户开放的先后顺序,一直也是争论的焦点。有观点称,在推进人民币资本项目可兑换之前,应秉承先内后外思路,做好利率、汇率市场化改革等相关基础性工作。否则资本账户的开放可能会带来频繁、大规模的跨境套利活动,会加剧金融风险的累积,并造成国民福利的损失。

(责任编辑:DF118)

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