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中国霾改变执政生态

2014年03月17日 16:51
作者:李静
来源: 瞭望东方周刊

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  编者按

  2014年全国两会上,关于环保的议案提案和建议,占比位居第一,其中有关雾霾的最多。

  习近平总书记在广东团发问:珠三角现在PM2.5是多少?

  要像对贫困宣战一样向污染宣战---国务院总理李克强在他就任后的第一份《政府工作报告》中这样宣示决心。

  2月末长达一周、波及15%国土面积的重度雾霾,让连片的城市群面目模糊,却让一句句追问如警报般清晰入耳:是否一定要以牺牲环境为代价换来经济发展?牺牲了环境的经济发展,又能给民众带来多少幸福感?

  雾霾,让环境治理问题,一下子近在眼前。当雾霾让人们的呼吸变得迟疑沉重,它已不仅仅是个环保问题、技术问题、科学问题,而是当下中国最大的政治。

  本刊曾采访过多年来主持中科院的全国性大气霾污染监测工程的中科院大气物理研究所研究员王跃思,这位学者审慎地预言,空气污染问题会变成常态,三五年之内,污染面积越来越大;未来5年、10年,每年必定还会出现大范围的雾霾污染。

  可能需要不止我们这一代中国人为其治理而投入的雾霾,正在改变中国的执政生态:从政府工作报告中包括关停多少淘汰锅炉、改造多少燃煤电厂在内的明确目标,到不少地方开始尝试的“绿色GDP”,再到空气质量指标成为执政者的考核依据和问责因由,乃至呼吁机制创新的区域联动---一场由雾霾而进一步推动的发展方式、执政思路之变,已经展开。

  北京治霾:7600亿元花在哪

  环保部正在拟定涉及19个省份的考核办法,包括大气污染治理项目投运率、机动车黄标车淘汰率和尾气检测率等多个指标,并争取对空气质量实施一票否决制,其中“规划年度考核”与“终期评估结果”将向国务院报告,作为地方各级政府领导班子综合考核评价的重要依据,实行问责。

  2014年3月1日,零时起,北京市环保局在全市范围内,启动大气污染防治专项执法检查。北京宏翔鸿热力有限公司因燃煤锅炉房二氧化硫、氮氧化物均超标,收到一张8万至10万元的罚单。

  这是《北京市大气污染防治条例》正式实施后的第一张罚单,它意味着北京治霾从此违法必究。

  “此条例的出台,确实为北京治霾奠定了基础。如何有效改善北京空气治理,当务之急是政府能形成一套有效的空气质量管理机制。”中国清洁空气联盟秘书处主任解洪兴对《瞭望东方周刊》表示,鉴于雾霾的严峻形势以及从中央到北京市的决心,北京的治霾路线图在政策层面已经清晰。

  7600亿元花在哪

  2014年1月18日上午,《北京市大气污染防治条例(草案)》提交北京市人民代表大会审议,降低PM2.5首次纳入立法。

  会议期间最大的动静是,北京市市长王安顺当众表示治霾决心。2013年9月,国务院专门出台治理大气污染的条例,王安顺代表北京市与中央签订责任状,立下壮士断腕的决心。

  “也是生死状,因为中央领导说,2017年实现不了空气治理就‘提头来见’。既是玩笑话,也说明了这句话的分量很重。”王安顺说,北京市实施垃圾、污水三年行动计划,要投入848亿元。治理PM2.5投入将高达7600亿元。

  7600亿元资金将投向何处?舆论纷纷揣测。近日北京市环保局相关负责人接受本刊专访时,首度概述了治霾资金的流向。

  北京市环保局规划财务处工作人员郑定伟介绍说,北京治理大气污染的资金主要围绕清洁空气行动计划的实施投放,重点是压减燃煤、控车减油、治污减排、清洁降尘四个领域。从环保专项资金投入情况来看,燃煤锅炉清洁能源改造等燃煤污染防治,以及老旧机动车提前淘汰更新等机动车污染防治方面,投入力度最大。

  压减燃煤使用量,提高清洁能源使用比例,无疑是北京市治霾路线图中首要的基本战略。北京市环保局大气环境管理处工作人员伊博向本刊记者透露,北京市将通过燃煤电厂关停、建设四大燃气热电中心、核心区“煤改电”、燃煤锅炉清洁能源改造等重要工程,进一步压减燃煤使用量。

  这些以“压煤”为目标的工程实施已久,被政府部门认为效果显著。

  2001年,北京市核心区平房居民开始实施“煤改电”工程。截至2013年底,北京城市核心区4.4万户居民“煤改电”外电源工程总体完工,全市累计有26.4万户居民采用清洁的电采暖过冬,被认为可大大降低中心城区冬季采暖煤烟型污染。

  2009年,北京市7万多户二环内文化保护区居民实现“煤改电”。时任北京市环保局新闻发言人杜少中透露,2009年“煤改电”工程预计投入资金约70亿元。该工程投入力度之大,可见一斑。

  从外围来看,为了加强电力、天然气等清洁能源的供应力度,一些新的工程投入正在不断加码。眼下,北京正在开工建设陕京四线、大唐煤制气(密云—李桥段)工程,增加北部供气通道。在2015年底前,北京不仅要基本实现区域内无燃煤锅炉,还要让远郊区县具备天然气等清洁能源供应条件的地区,燃煤锅炉逐步改用清洁能源。

  机动车污染防治仍是北京治霾的另一重要基本战略。2014年,北京限购政策进一步升级,小客车摇号指标将从每年24万辆缩减至15万辆,与此同时,拖延许久的新能源车私人购买试点终于启动,北京诸多新建小区纷纷承诺,为保证新能源车的发展,将建一定数量的充电桩。

  这些新政直接指向一个清晰的目标:到2017年底,北京市机动车保有量要控制在600万辆以内,实现淘汰老旧机动车100万辆。

  “联防联控”难在利益统筹

  经研究发现,北京市24.5%的大气污染并非来自本地“贡献”。北京的“空气保卫战”从单兵作战,演变为整个京津冀地区的“联合作战”---监测预警、信息共享、环评会商、联合执法、重污染应急,都涵盖其中。

  这种“联合作战”被官方称为“联防联控”。2013年9月京津冀及周边地区大气污染防治协作小组成立,北京市、天津市、河北省以及国家发改委、工信部等为成员单位。2013年10月协调小组召开第一次会议,建立了京津冀及周边地区大气污染联防联控工作机制。

  作为大气质量的利益攸关方,京津冀及周边区域可谓利益共同体。从2013年开始,在北京治霾的路线图中,“区域联防联控的协调机制”成为不二选择。

  北京市环保局大气污染综合治理协调处副处长李立新向《瞭望东方周刊》表示,目前联防联控正在有序推进,2013年区域内六省区市已经出台了环保电价、车用油品质量升级价格、鼓励新能源车推广应用等经济政策。在此基础上,2014年还将出台包括强化煤炭质量管理、提高排污收费标准、调整成品油消费税等配套政策。区域内信息共享、空气质量预报预警及应急联动等工作机制也将不断完善。

  国家层面对联防联控亦抱有很大期待。习近平2014年2月26日在北京主持召开座谈会时提到,将把区域基础设施一体化和大气污染联防联控作为优先发展领域。

  “在区域联防联控方面,我国有一定技术储备。”北京大学环境科学与工程学院教授张远航告诉本刊记者,在过去五到十年间,京津冀、长三角、珠三角地区都作了一系列科研项目的部署,特别是在区域空气质量监测网的建立等支持空气质量管理和污染防治的关键技术上,取得了具有原创性的技术研发成果。

  在技术储备之外,联防联控机制自去年运行以来,却面临难以回避的现实难题。

  在联防联控过程中,国家环保部给出的对策是:加快淘汰落后产能,优化重点行业区域布局,对环境敏感区重污染企业实施搬迁改造;推进能源清洁利用,优化煤炭利用方式,增加天然气供应。

  对此,北京市环保局副局长庄志东表态:“压煤、控车、调整工业结构、治理扬尘。”

  对于首当其冲的“压煤”,到2015年,北京市煤炭消费总量将削减到1500万吨。20蒸吨以上的大锅炉,到2015年就可全部改造完成。

  事实上,压力最大的不是北京---截至2013年6月,北京市燃煤总量为2500万吨,天津市约为5000万吨,河北省则高达3亿吨。由于历史原因,河北的建材、石化、电力等行业比重较大,其中粗钢产量超过全国总量的1/4,能源消费量居全国第二位。

  相比之下,北京市在上一轮经济结构调整中,已将钢铁、水泥等重工业迁出,眼下服务业比重已接近80%。

  治霾联防联控,最终难在区域间的利益统筹。

  2008年北京奥运会时就有一次联防联控预演。当时,京津冀晋蒙的部分污染企业都曾停工,以确保北京的空气质量。河北省环保厅副厅长殷广平曾坦言,该省先后关停了3批使用燃煤的企业。当年,河北省地区生产总值为1.62万亿元,增速同比回落2.7个百分点。

  对于北京来说,相对落后的产业已经转移,联防联控中,是否需要为联合治污支付成本?对于河北而言,是否会以需要加快发展为由,不愿在治污上“动真格”?这些问题,在联防联控所引发的结构调整压力下,仍有待回答。

  绿色考核成政府“必修课”

  2013年年初,北京在内的全国31个省(区、市)与环保部签署了《大气污染防治目标责任书》。其中要求京津冀及周边地区(北京、天津、河北、山西、内蒙古、山东)、长三角、珠三角区域内的10个省及重庆市,重点考核PM2.5年均浓度下降,其中北京、天津、河北确定了下降25%的目标。

  早在“全国版”的责任目标公布之前,北京2011年先于其他城市,提出了“十二五”煤炭消费总量控制的具体计划。然而,这一目标实施以来,被质疑流于空谈。原因在于,始终没有建立有效的考核标准。

  “真正治理雾霾,要让绿色考核成为政府必修课,通过考核这个指挥棒来引导地方政府往绿色发展的方向上转型。一方面应将PM2.5指标与污染物减排考核挂钩;另一方面,要将污染物减排考核与地方官员政绩考核挂钩。”中国环境科学研究院副院长柴发合向本刊记者指出。

  北京治霾的政绩考核已是势在必行。伊博表示,北京市已将大气污染防治纳入目标责任考核体系,每年初对各区县、市有关部门上年度的任务完成情况进行考核。同时,建立了相应的督察检查机制,对违法行为及时曝光查处,对工作不力、履职缺位者严格考核问责。

  考核体系如何建立?国外的一条重要经验成为备受推崇的参考方案,即“空气限期达标管理制度”。

  中国环境科学学会理事长、环保部原总工程师杨朝飞透露,在2000年《大气污染防治法》修法时,就曾提出这项制度,当时仅局限于北京这样的重点城市实施,要求重点城市制定“空气限期达标规划”,结果基本没有落实。

  杨朝飞认为,该制度落空的原因主要是,修法时没有写清楚“达标治理规划”应当由谁来组织制定?由谁来审批、评估、考核和处罚?由谁来监督?

  “限期达标管理制度的核心是要落实政府的责任,而不是专门要求企业达标。”他说,这并不意味着企业达标不重要,而是强调政府的责任---政府对大气污染防治负有主要责任,政府对达到空气质量标准负有不可推卸的责任。

  要建立这个制度,必须在立法中,写清达标治理规划有关制订、实施、审批、评估、考核、处罚和监督的几个环节。“2000年的‘大气法’中只是笼统的一句话,地方政府不落实,也没办法去追究。”杨朝飞说。

  据了解,环保部正在拟定涉及19个省份的考核办法,包括大气污染治理项目投运率、机动车黄标车淘汰率和尾气检测率等多个指标,并争取对空气质量实施一票否决制,其中“规划年度考核”与“终期评估结果”将向国务院报告,作为地方各级政府领导班子综合考核评价的重要依据,实行问责。

  一个更加乐观的信号是,环保部副部长吴晓青3月9日透露,受国务院委托,环保部与全国31个省区市签订大气治污目标责任书后,考核办法正提请国务院审议,预计上半年发布。届时,北京的治霾将与更具操作性的考核办法挂钩。

(责任编辑:DF070)

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