雾霾治理阻力何在

2014年01月06日 15:16
来源: 经济网
编辑:东方财富网

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  2013年10月,长春告急!沈阳告急!哈尔滨告急!

  2013年11月,上海、杭州、扬州、成都、武汉纷纷陷入雾霾。

  2013已经过去。当人们不再讨论什么是“雾”什么是“霾”,也不去探究雾霾对健康带来的影响时,治理结果成了关注焦点。从2012年就引起全社会关注的雾霾,为何到现在愈演愈烈,更甚自京津冀地区辐射到半个中国。

  雾霾治理为何这样难?到底难在哪里?是什么阻碍了治理前进的脚步?是政府,还是企业,或者全社会的责任?《经济》在2014年第一期探讨雾霾治理的难度,新角度看待老问题,期待迎来一场轰轰烈烈的雾霾治“本”行动。

  雾霾重重该谁埋单?

  2013年的最后一个月,全国人民知道了一件事:雾霾不再是北京、上海的特属品,连“偏远”的西南地区都不能幸免。截至12月9日,全国性雾霾双预警已连续发布7天之久,双发橙色预警的情况更是持续了2天。此次雾霾范围之大,已波及全国25个省份,100多个大中型城市,其中安徽、湖南、湖北、浙江、江苏等13地雾霾天数均创下“历史纪录”。

  12月10日,辽宁省首次给8个城市开出“雾霾罚单”,罚缴总计5420万元,并承诺罚缴资金将全部用于治理大气污染。“雾霾罚单”进入公众眼球。

  雾霾袭来,每一个人都是受害者。雾霾气候频发的责任在谁?谁又应当为灾难气候埋单?

  造成雾霾的表因很多

  近期全国大范围出现严重的雾霾天气,很快得到了官方解答。

  2013年12月4日,环保部相关负责人分析,造成我国大范围灰霾天气的主要原因有:一是不利气象条件造成污染物持续累积。受近地面静稳天气控制,空气在水平和垂直方向流动性均非常小,大气扩散条件非常差。二是机动车尾气和北方冬季燃煤采暖对空气质量恶化“贡献”较大。

  与以往不同,近期出现大范围雾霾天气后,以静稳天气为代表的气象原因被更多地放在了首位,虽然这种说法也得到了大部分专家的认同,但却难以令公众信服,充其量只是一个表面原因或直接原因。那么,深层次的原因在哪里呢?

  时间回到2013年初,北京PM2.5“爆表”,仅1月份雾霾天气就超过了20天,很快,关注点聚焦到了机动车尾气排放上。

  随着雾霾天气持续增多,在汽车尾气背后,另一个更深入的原因摆在了公众眼前:由于中国长期执行低于欧美和日本的汽车排放标准且我国燃油质量低,成为了机动车排放污染的最主要原因。——阅读全文

  治理难度大  

  “目前,中国是到了不得不重视雾霾治理的时候了。”国际低碳经济研究所联席所长、日本名古屋大学教授薛进军对《经济》记者说。

  如何治理?治理雾霾难在哪里?是摆在政府、企业、社会面前的现实问题。

  能源结构,难改

  燃煤排放的二氧化硫等污染物,被认为是PM2.5的重要来源之一。消解过剩产能、压减燃煤、提高可再生能源利用率、“煤改气”等,都是环境治理的重要步骤。这样一来,改变能源结构就变得尤为重要。

  “如果这种能源结构不彻底改变,雾霾不可能从根本上解除。”薛进军告诉记者。

  那么,如何转变能源结构?

  这基本上很难。北京城市运行与发展研究中心主任、中科院科技政策与管理科学研究所研究员陈锐认为:“我国的能源结构优化缺乏系统性思考,认为产能过剩,就去消解产能过剩。我国通过一次原材料供给生产资源型产品,从而带动后续产业生产。一次产业一旦停滞,不采煤,去用天然气,又出现气荒,能源一直处于失衡状态。”他告诉记者,2009年,因天然气短缺杭州多家企业被关停,武汉市26座加气站全面停止供气。国内天然气批发价平均每吨已暴涨500元以上,涨幅超过两成。各地纷纷展开的“煤改气”工程,也因为“气短”而多次遭遇质疑。

  中国社会科学院城市发展与环境研究所副研究员李萌也对《经济》记者表示:“我国在能源结构中对煤炭依赖非常严重,这个问题的解决也不可能一蹴而就,那种‘毕其功于一役’的想法和做法都是不可取的。”

  “提高可再生能源利用率也是治理雾霾途径之一。”中国可再生能源协会会长张平告诉记者。但是薛进军告诉记者,“据国家发改委能源所的研究,中国能源结构从以煤炭为主转变为以可再生能源为主的转折点在2050年左右。”

  看来,转变能源结构来治理雾霾真的很难。

  然而另一个雾霾源——机动车尾气排放,它的治理结果也不太理想。相关治理措施不断出台。但不论是“摇号购车”还是“限行”,都无法改变积重难返的现状。据悉,2012年初,北京市的机动车保有量就突破了500万,这个数字还在不断增加,持续向大气排放着PM2.5.

  还有城市与农村、中心与边缘区域资源配置严重不合理,人口不断向大城市涌入,机动车怎能不增加,抑制尾气排放又怎能不难呢?

  “超级城市”的繁华曾经令我们骄傲,而当越来越多的问题暴露出来,我们必须重新思考,城市是不是快被拖垮了?而雾霾,是不是一个警告?——阅读全文

  运用财税手段促治理 

  近两年的雾霾天气已经到了不容忽视的地步。近期,辽宁省首次向省内8个空气质量不达标的城市开出“雾霾罚单”。这样“强硬”治理能解决问题吗?能否从财税方面入手治理雾霾?为此,《经济》记者采访了财政部财政科学研究所所长贾康。

  《经济》:地方政府开“雾霾罚单”治理空气污染,这样能解决问题吗?

  贾康:雾霾对于我国社会生活的威胁已经不仅仅是少数地区了,社会公众早已经明显不满,政府管理部门不能说不重视,但是客观估计,要真正解决这个问题可能还要待以时日。“罚单”治霾,相比雾霾治理的长期性和艰巨性,只能是扬汤止沸、杯水车薪。

  《经济》:治理雾霾还有什么更好的办法吗?应该怎么做?

  贾康:在治理雾霾过程中,运用财税手段来促进治理要比简单的罚款更有效。但实话实说,还有一些严峻的考验。财税和其他的手段怎么配合,怎么把政策调节手段和制度建设结合在一起往前推进呢?当然从其政策设计到制度建设,应该配合必须要解决的“五位一体”全局问题,从经济、政治、社会,到文化和生态全面考虑配套改革,按总书记所说的,“冲破利益固化的藩篱”,争取化解悖论,解决政府角度上的困难和解决居民个人角度上的困难,实质性推动改革和低碳化发展。这才是我们的出路所在。

  《经济》:财政从哪些方面发挥治理雾霾的作用?

  贾康:财税可做的事情大致有3个方面。

  第一项是环境税制改革必须尽快地有所作为。“环境税改革”概念其实包括两个最基本的要领,第一是我国是否推出独立开征的欧洲称为“碳税”、“硫税”这样的新税种,第二则是我国现有税制里面的19种税,有哪些还有“绿化”的潜力空间,需要调动这种潜力。比如已经开征的资源税就有“绿化”的空间,如果政府下决心把煤炭资源税“从量”变成“从价”,那么吨煤税负比原来要达到增加十几倍的效果。仅仅是整个税制里面“绿化”的一个资源税,它就可能产生牵动全局的重要作用。我认为,从资源税角度切入我国新一轮在基础能源层面推开的改革势在必行。

  还有消费税。优化设计上需要强调区别对待,对某些特别明显地造成资源环境压力的产品,就应该理直气壮地提高税负。比如说大排量的汽车,又比如一些带有明显奢侈品特征的私人游艇、私人飞机,当然可以让先富起来的人在自由选择的情况下出手购买做炫耀性消费,但同时也需适当遏制这种行为,既减少其造成的对环境的压力,也减少其他跟进者的从内心希望仿效而产生的类似行为。

  在这些“绿化”税种之外要提到的是应研究单独开征的环境税,实际上是以对造成环境压力的排放主体为对象,结合排量,把外部成本内部化的特定调节机制。我们认为这个改革在中国也势在必行,最好在十二五期间提出基本的方案,不宜再拖。——阅读全文

  潘家华:釜底抽薪治“本”为主 

  据国内最大的网络零售商统计,截至2013年12月12日,全国网民一年花费8.7亿元在口罩、空气净化器等对抗雾霾的用品上,其中买口罩的人比2012年多了181%。增加的不只是数量,还有地域——江浙沪和北京因雾霾问题走到了一起,江苏购买口罩等防护用品的人群超越了北京。当每一位公民都不可避免地要为这种灾难气候埋单的时候,各地也都在出台相应的治理措施,但是效果不尽如人意,我们更愿意寄希望于一阵大风或者一次冷空气降临来驱散雾霾。“目前的措施都是在治‘标’,已经本末倒置了。”国家气候变化专家委员会委员、中国社科院城市发展与环境研究所所长潘家华一语中的。

  专注研究环境和气候政策近30年、曾获剑桥大学经济学博士学位,潘家华对中国在加快发展经济过程中大范围出现的雾霾天气深感焦虑,他对治理雾霾“有一些自己的想法”。在潘家华看来,标本兼治更要治“本”,包括要让公共资源均衡配置、让市场在资源配置中起决定性作用、要引导理性消费、要利用好“两种资源,两个市场”等措施,政府从中做好监管和服务功能,而不是参与市场行为的运动员,“治本就是要釜底抽薪”。

  雾霾是长时间积累而产生

  《经济》:您怎么看近两年尤其是2013年下半年我们国家大范围集中出现的雾霾天气?

  潘家华:首先,雾霾是工业发展的阶段性产物。进入到工业化发展的后期阶段,政府如果没有一些特殊的、强制性的政策和管制,那么雾霾的出现就成为必然。因为历史上无论是工业化最早的国家——英国,还是美国、日本,都出现过这样的情况。

  雾霾的产生是一个长时间积累的过程——“冰冻三尺,非一日之寒”。平时大家并不一定注意,一旦在短时间内集中出现雾霾天气了,大家就感觉到“狼来了”。其实“狼”早就在那了,只是没有引起注意,或者大家的关注点还不在那里。但是,由于现在基础设施建设的加快、城市的发展、人们收入水平的提高,大家的要求也提高了,关注的焦点有所转变——从有没有水喝到要喝干净、健康的水了。

  中国的制造业和污染源过度集中

  《经济》:当大家的焦点更多地集中到雾霾带来的恶果时,各级政府也陆续出台各种治理措施,但是效果还是不太令人满意。在雾霾产生和治理的过程中,中国的情况与世界上其他国家有什么不同?

  潘家华:中国的发展与其他工业化国家的发展过程区别很大,治理雾霾的方式就应当有所不同。首先,中国城镇化进程是前无古人的。城镇化发展的规模大,每年超过1600万人口进入城市,要生活、工作,进而带来交通等问题。显然,其他发达国家不可能有这么大规模的城镇化运动。

  第二,我们的工业结构与发达国家不同。发达国家在发展的过程中,尽管工业发展得很快,在国民经济中所占的比重也有所上升,但从来不会超过第三产业,第三产业从来都是处于一个比较高的位置。而我国的工业占GDP份额长期以来是超过第三产业的,我们的投资规模很大,但是治理相对滞后,投资的速度永远大于治理的速度,所以导致污染物一直累积和提升。

  第三,我们的“先污染后治理”的观念还没有扭转过来,“可持续发展”很难落到实处。政府考核的是GDP,很多人的意识都是“可以允许一定程度上的污染,但是我得先挣钱,我得先发展”,这与我们目前所处的发展阶段有关。

  第四,有法不依,执法不严,违法的成本和代价远低于守法的成本、代价。我国有各种环境标准,也有各级环保部门。但是我们现在有一部分环保监管人员和污染企业已经变成“猫鼠成为好朋友”了,处罚就是象征性的,污染企业成为政府的“摇钱树”。这与发达国家“法律就是法律,标准就是标准,媒体老百姓都可以来监管”完全不相同。但是我们现在在强势政府的政治环境之下,政府如果不作为,如果与企业同流合污,那么我们这个环境就没法治理。这个很难改变,但也正是我们要改变的。

  第五,中国的制造业和污染源过度地聚集在一起。相对而言,欧洲的产业布局就比较注重资源均衡配置。中国因为行政权力的高度集中,造成对经济资源的相对垄断。比如北京,本来是政治文化中心,不具备水资源和良好的气候等发展工业的条件,但是不少高污染、高耗能的企业都搬到这里来,有的企业最后又被搬走。还有最优质的教育资源、医疗、文化、交通资源统统都垄断在北京。如果把清华大学搬出北京,至少会减少50万人口。如果把首都第二机场放到唐山,至少为北京减少50万的流动人口,相应的服务产业将为唐山增加10万-20万的就业机会,唐山就不会只关注生产钢铁了。所以,当行政资源的高度集中造成经济资源的高度垄断后,污染源也集中了。——阅读全文

(责任编辑:DF056)

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