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抗疫特别国债绩效管理难点分析

2020年08月24日 16:52
来源: 中国财经报

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原标题:抗疫特别国债绩效管理难点分析

  抗疫特别国债资金具有规模大、权属结构复杂、使用点多面广等特点,绩效管理难度更大,甚至可以说是对我国支出预算绩效管理能力的一次重大考验。目前,对于如何划分各级管理主体的绩效管理责任这个重要问题,还没有全面、细致的界定。

  截至今年7月31日,财政部仅用43天时间就完成了1万亿元抗疫特别国债的发行任务。目前,超半数以上资金已落实到2.4万多个项目上。发行抗疫特别国债是应对新冠肺炎疫情冲击的特殊举措,充分体现了积极的财政政策更加积极有为。但要看到,抗疫特别国债资金具有规模大、权属结构复杂、使用点多面广等特点,绩效管理难度更大,甚至可以说是对我国支出预算绩效管理能力的一次重大考验,要求我们必须以改革的方式应对挑战,管好、用好资金。

  对于特别国债资金绩效管理,有如下几个难点问题需要认真分析。

  细化绩效管理主体管理责任

  管理主体明确是做好资金绩效管理的首要条件。只有管理主体明确才能搞清楚谁来制定管理规则、开展管理工作、承担管理主体责任。财政资金绩效管理主体认定取决于多方因素,其中至为关键的是资金权属。

  财政资金权属包括所有权和使用权。广义而言,财政资金属全民所有;狭义而言,财政资金又分属不同层级政府,即所谓中央财政资金和地方各级财政资金。财政资金使用权一般都涉及多个主体,包括政府、财政部门、预算单位。政府是所有财政资金的使用者,预算单位是财政资金的预算编制和预算执行主体。此外,有些非预算单位也使用财政资金,如企业受托使用财政资金提供公共服务,即政府购买服务。不同类型财政资金有不同的权属结构,结构复杂程度决定绩效管理难易度。权属结构越复杂,资金绩效的管理链条越长、责任主体越多、绩效考评标准越复杂。

  相比其他类型的财政资金,抗疫特别国债资金权属结构更为复杂,因而绩效管理主体认定成为需要研究的一个重要问题。在所有权方面,现行制度规定,抗疫特别国债是由中央统一发行的特别国债,不计入财政赤字。据此,资金所有权应属中央。但现行制度又规定,抗疫特别国债资金利息由中央财政全额负担,本金则由中央和地方共同偿还,1万亿元抗疫特别国债中,期限短的3000亿元由中央偿还本金,其余7000亿元由地方偿还本金,分别纳入各级政府性基金预算管理。据此,地方政府又有一定的资金所有权。在使用权方面,现行制度明确规定,资金由中央财政切块下达给地方,省级政府负责细化分配,中央财政将资金直达给市县级基层政府。

  由此可见,抗疫特别国债资金在所有权和使用权两方面都属于中央和地方混合型,带有浓厚的中央统一领导、地方分级管理色彩。

  既然如此,对于抗疫特别国债资金,中央和地方都有绩效管理职责。从理论上讲,中央统一发行并承担全部利息偿还实际上意味着中央对这笔资金的安全性负有兜底责任;全部转移支付给地方政府并纳入政府性基金预算管理则表明地方政府要对资金使用绩效负具体责任,以此来确保资金的安全性。由此产生了一个重要问题:如何划分各级管理主体的绩效管理责任。目前,对于这个问题,还没有全面、细致的界定。

  从抗疫特别国债发起角度看,中央财政对该项资金的绩效管理可从三方面展开:一是制定统一的资金绩效管理规程和管理重点,包括绩效目标设定原则、支出方向选择、绩效评价标准设定等;二是对该项资金绩效实施整体综合评估,重在分析资金的宏观效应,如抗疫直接效应、就业带动效应、区域发展效应等;三是对该项资金实施完整的纵向监控。由于地方政府是抗疫特别国债资金的具体使用者,各级地方政府应负直接绩效管理责任。特别是省级政府要加强对市、县两级该项资金使用的动态跟踪管理,发现问题要及时解决,该收回资金就收回,该处理人就处理人。总体看,各类绩效管理主体要上下联动,各司其职,形成合力。其中,至为关键的是绩效管理主体要具体化,必须落实到部门、项目单位和预算单位。

  细化资金投入重点

  财政资金用途明确是实施绩效管理的前提条件。我国财政资金使用分布格局的一个突出特点是解决同一问题的专项资金种类较多。比如科技领域的人才评价、农业领域的专项资金等。究其根源,主要在于一项事权多个部门履行且存在部门职能边界划分不清晰问题。这给财政资金绩效的综合管理带来了诸多难题,会出现一些专项资金单独评价绩效时情况良好,但综合其他支出进行整体评价时结果可能不理想的现象。因此,从宏观角度看,区分清楚不同资金用途、避免重复投入也是绩效管理的内容之一。

  目前,我国财政资金绩效管理相对欠缺宏观管理,较为突出的就是各专项资金之间的用途边界不清晰,存在多头重复投入。近年来,政府机构改革减并了一些预算单位,在一定程度上减少了重复投入效应,对此理应认真总结经验并推广。

  抗疫特别国债顾名思义是为抗疫而筹措并使用的政府资金,但从现行制度规定看,抗疫特别国债资金使用范围相当宽泛,细分至18个领域,其中用于基础设施建设的就涉及12个领域,既有与疫情防控直接相关领域,如公共卫生体系建设,又有间接相关领域,如产业链升级改造、交通基础设施建设等。同时,该项资金还可用于减免房租补贴、重点企业贷款贴息、困难群众基本生活补助等方面的支出。也就是说,该项资金支出分为投资性、购买性和转移性三大特性。因其支出宽泛,必然出现与其他类资金支出范围交叉的情况,最可能出现的是与地方政府专项债券支出、一般债券支出、特殊转移支付、一般公共预算中医疗卫生、交通运输等支出的交叉。由此还会带来一个问题,即如何认定抗疫特别国债支出的特定绩效。

  解决这一问题可以从三方面入手:一是各级地方政府申报项目时必须避免同一项目“改头换面”申报多类资金支持。抗疫特别国债项目要有特定申报标准,明确规定抗疫用途,特别是涉及公共卫生体系建设和重大疫情防控救治体系建设的项目,应保证其确实是补一般公共预算医疗卫生项目支出的不足,确实属于专项债资金未能顾及到但又必须实施的项目。二是抗疫特别国债资金用于对个人的转移性支出要与公共预算中的相关支出统筹协调考虑,真正体现抗疫特点,把资金用在因疫情而生的人员失业、家庭生活困难、小企业运转资金不足等方面。三是省级政府层面要做好各类资金使用统筹规划工作。省级政府是地方财政资金的具体切分主体,在细分各项资金使用时应重点考虑把抗疫特别国债资金用好,抓紧建章立制压缩该项资金与其他资金混用的空间。

  充分发挥抗疫特别国债资金“应急别动队”作用

  今年是财政收支矛盾异常尖锐的一年。上半年一般公共预算收入增长同比下降10.8%。但要看到,今年又是积极财政政策实施力度最大的一年。一般公共预算赤字3.76万亿元、新增抗疫特别国债1万亿元,地方专项债新增3.75万亿元(比2019年增加1.6万亿元),合计达8.51万亿元。这些资金大部分用于地方政府。同时,中央对地方的转移支付增长12.8%。由此可见,既便今年全年全国财政一般公共预算收入出现负增长,地方当期可用财力也将比2019年有较大幅度增长。现在各省获得的债务资金都在千亿以上,有的省高达数千亿元,很多省份的专项债和一般债资金合计甚至超过了本级一般公共预算收入。一些市、县的债务资金规模突破百亿元,比如有的地区仅抗疫特别国债资金就达几十亿元。显然,我国的财力已大幅向基层政府下沉,同时,地方政府的财政债务化程度大幅攀升。实际上,这表明我国公共产品供给和财政宏观调控的成本在快速增加,同时也表明,加强财政资金绩效管理更为迫切和重要。

  因此,地方政府部门一定要力戒为支出而支出,严防匆忙立项、盲目上项目等情况发生。具体到抗疫特别国债资金使用,一定要避免把资金匆忙全盘安排出去,必须按原则依标准核定支出。从现实情况看,在各类资金齐保“三保”的情况下,可提高抗疫特别国债资金的预留比例。目前一些省已提到20%,这是科学明智的选择。保持较高预留比例,可使抗疫特别国债真正发挥应急“别动队”作用,及时补短板、堵“死角”。

  (作者为中国财政科学研究院原副院长、研究员)

(文章来源:中国财经报)

(责任编辑:DF533)

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