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出台政府投资条例将提升治理能力

2019年05月16日 05:53
来源: 中国经济时报

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  近日,国务院正式公布了《政府投资条例》(以下简称《条例》),这是中国第一部规范政府投资行为的行政法规,将于2019年7月1日起施行。对政府投资的概念内涵、投资领域、投资方式、投资原则,以及投资决策、年度计划、项目实施、监督管理和法律责任等作出了明确规定,相应主体权力和责任进一步明确,责任追究机制约束进一步强化,奠定了政府投资领域的治理现代化的重要基础。

  中国第一部规范政府投资行为的行政法规

  提升法制化、法治化和治理现代化的意义重大。过去,政府投资领域主要依据政府文件、部门规章等进行管理,这些文件更多聚焦在管理层面,没有重视治理的能力,所以主体权责不够明确、追责机制不够清晰,权威性不足、约束性不强,各个规定之间打架的情形时有发生,但最终依据哪个文件不够明确。同时,责任不清、约束性不强,也导致一些政府部门“拍脑袋”决策、“政绩工程”和“形象工程”等时有发生。而《条例》首次上升到法律层次,对于法治化和现代化治理能力的提升都具有重要的意义。

  近20年实践和理念奠定《条例》的治理基础

  在中国,政府投资在固定资产投资中占有重要地位。《政府投资条例》早在2001年就提上立法日程,其间2010年出过征求意见稿,直到今日出台,接近20年“磨一剑”,可以说时过境迁,今天的实践环境和人员意识与10年、20年前大不一样。过去都是在强调政府管理的理念下推进改革,所以改革的举措多规定政府与有关各方如何做,至于谁该承担什么样的责任、责任怎么追究等,都没有放到应有的治理高度来认识,当然也是取决于当时投资相关主体的认识水平,即使规定了也在实践中难以做到。现在国家治理现代化的要求下,要解决过去存在的相关问题,不明确权责和相应的责任追究机制,是不利于问题的解决的,所以,国家治理现代化的目标要求也是此次《条例》的重要背景,与以往区别明显。同时,随着治理现代化水平的提升,预算管理的完整性、统一性等也是今非昔比,政府预算体系包含四本预算,预算资金基本涵盖全部的政府投资资金,所以《条例》规定预算安排的资金就相对覆盖比较全面了。可以说,经过接近20年的实践和理念的进化,功到自然成,为《条例》出台创造了环境、奠定了基础。

  《条例》突出了治理机制的建立

  《条例》除了在总则中对政府投资的概念、范围、方式、原则等明确外,接下来从决策、投资计划、执行和监督等方面对政府投资流程及相关主体的权责进行了明确界定,并对相应的责任追求进行了明晰,有利于现代治理机制的形成。第一,在决策和计划中,不仅突出了国民经济发展规划、中期财政规划和宏观调控政策的先导作用,还对相关项目的建议书、可研报告等相关内容进行了明确的要求,增强了决策的科学性。年度投资计划要求结合国民经济发展和社会发展情况、年度财政收支情况,特别强调了要与年度预算等相衔接,有利于解决过去实践中规划和计划先通过再倒逼财政的问题,并与新修订的预算法衔接。对禁止违规举债进行了进一步的明确,有利于控制投资冲动,同时,强化了投资概算的约束力,提出“经投资主管部门或者其他有关部门核定的投资概算是控制政府投资项目总投资的依据”“超过经批准的可行性研究报告提出的投资估算10%的,可以要求项目单位重新报送可行性研究报告”等。第二,对实施过程中,主要从建设条件要求、资金到位和工期等方面做了规定,项目调整、符合条件而不能按要求实施以及实施中过去存在的要求项目单位垫资等行为进行了明确和规范,政府投资主管部门、相关业务部门、实施单位等责任界定非常明确,有利于政府投资领域主体之间平等、互动的治理格局形成。第三,对各主体责任进行了明细的规定。政府投资过程中行政主体的行政责任、法律责任等都进行了明确的规定,对项目实施主体责任也进行了明确规定,谁的责任谁来承担,有利于激励约束机制的形成。

  《条例》问题导向特征明显

  政府投资领域的突出问题都可以找到依据。对于投资领域、原则以及投资控制、政府与市场主体存在的不规范行为的纠正等,都可以找到相应规定。比如,关于投资范围,《条例》最大的亮点是规范政府投资范围,明确政府投资集中在社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域。“过去政府什么领域都可以投资,该做的事情没有做好。现在公共领域以外的地方,政府就要少投一点。”关于政府投资的控制,从决策的国民经济发展规划、中期财政规划和宏观调控政策三方面依据的指导作用和相关建议书和可行性研究的约束作用,以及年度计划要与国民经济和社会发展以及财政收支状况结合,要与年度预算衔接,并对违规举债等进行了明确,在责任中对管理主体的行政、法律责任以及实施主体的法律责任等进行了明确规定,有利于避免“拍脑袋”、“政绩工程”等有关不规范行为和防止不规范投资管理和实施行为。再者,《条例》对有关不规范行为的纠正,决策中的非歧视性要求,对实施中的不得让项目单位垫资,对财政资金按规定拨付到位等要求,有助于解决过去政府投资领域政府与市场主体地位不平衡而产生的有关问题。

  总之,《条例》的出台,明确了相应政府投资的内涵,界定了相关主体的权力和责任,突出了主体责任的重点,明确了相关主体的责任追究制度和机制,对于提升治理现代化水平具有重要的意义。

  (作者系中国财政科学研究院财政与国家治理研究中心主任、研究员)

(文章来源:中国经济时报)

(责任编辑:DF387)

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