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海通宏观姜超:国改再次提速 从历史经验看改革成效

2019年05月15日 08:18
作者:姜超
来源: 姜超宏观债券研究

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摘要
去年以来,高层在各种场合频频提及国企改革。国务院副总理刘鹤担任国企改革领导小组组长,并提出“完善治理、强化激励、突出主业、提高效率”的十六字方针;国资委主任肖亚庆在多个场合表示,“混合所有制改革是改革的重要突破口”;发改委副主任连维良在19年两会记者会上强调,19年将推出第四批100家以上的混改试点。与此同时,国企改革相关文件也密集发布。去年5月的36号令明确了国有股东转让、受让上市公司股权所需遵循的依据;去年7月的国发23号文明确了两类试点公司的功能定位和治理结构;今年3月的国资委40号令明确了央企负责人经营业绩考核所需遵循的原则。

  摘要

  大风起兮:本轮国改再次提速。

  去年以来,高层在各种场合频频提及国企改革。国务院副总理刘鹤担任国企改革领导小组组长,并提出“完善治理、强化激励、突出主业、提高效率”的十六字方针;国资委主任肖亚庆在多个场合表示,“混合所有制改革是改革的重要突破口”;发改委副主任连维良在19年两会记者会上强调,19年将推出第四批100家以上的混改试点。与此同时,国企改革相关文件也密集发布。去年5月的36号令明确了国有股东转让、受让上市公司股权所需遵循的依据;去年7月的国发23号文明确了两类试点公司的功能定位和治理结构;今年3月的国资委40号令明确了央企负责人经营业绩考核所需遵循的原则。

  以史为鉴:国企改革效果几何?

  回顾历史,我国国企改革已经历了四个阶段。第一阶段始于78年,国企从完全计划经济模式转向了自主经营、自负盈亏。第二阶段始于93年,国企通过兼并重组、下岗分流和债转股等措施,提高了盈利能力,建立了现代企业经营管理制度。第三阶段始于03年,国企进行了以股份制为主要形式的现代产权制度改革。而13年的《改革决定》,标志着国企改革进入第四阶段。

  国改第一阶段的核心是释放供给、扩张规模。78年的扩大企业自主权、分层企业利润留成,84年的政企分开、所有权与经营权分开,以及全面推行承包责任制,都令有效供给得以释放,以食品、纺织、家电为代表的轻工业成为经济的重要支柱产业,相关产品产量实现爆发式增长。这一时期,国企仍是经济中的绝对主体,因而也是经济繁荣的最大受益者,实现了全方位的规模扩张,78-88年间利润涨幅75%,产值涨幅2.1倍,员工工资涨幅2.8倍。

  国改第二阶段的核心是产能出清、提质增效。80年代末,经济过热引发宏观调控,令经济迅速降温,叠加重复建设带来的产能过剩、债务过重,90年代国企面临盈利转差、亏损加重的困境。97年,国有企业“扭亏脱困三年计划”启动,通过“抓大放小”、债转股、减员增效等一系列改革措施,实现了国有企业产能出清、扭亏为盈,并最终以国企规模的收缩换来了盈利的改善。国有控股工业企业职工人数从93年最高的4500万人持续收缩至07年的1750万人,国有中小企业的数量从95年的31.8万家降至06年的11.6万家。而大中型国企亏损面从98年最高的42.7%降至00年的27.2%,净利润从600亿元回升至2300亿元,包括纺织行业在内的五个重点行业整体扭亏为盈。

  国改第三阶段的核心是轻装前行、转型升级。00年后,中国经济发展步入重化工业阶段,对煤炭、石油、电力、钢铁等资源品和机械、电子、交运等设备的需求大幅激增,国企在这些行业中依然占据主导地位,也随之迎来了重大机遇。03年国资委正式成立,以股份制为主要形式的现代产权制度改革启动。经济周期上行、产业结构升级,叠加生产效率提高,令国企在资产规模大幅扩张的同时,盈利能力也有所增强。而正是由于国企“抓大放小”,民营经济经历了从无到有、从小到大的跨越式发展,对经济增长的贡献与日俱增。

  本轮国改:有相同,也有不同!

  我们认为,本轮国改与前三轮的相同之处在于,同样面临产业结构升级大背景下的经济下行、产能出清等问题,同样需要在供给端做减法,在改善工业供需格局的同时,降低国企债务。幸运的是,去产能带来的供需格局改善,令国企利润大幅增长,去杠杆倒逼国企降低负债率,令国企轻装前行。同时,本轮国改与前三轮也有着两大不同之处。一是分类,国企将更聚焦主业、剥离非核心资产,并在服务业等领域中打破垄断、放松管制,引入民资和民企。二是分层,混合所有制改革意义深远,目前已经步入第三阶段,“管企业”向“管资本”的转变,意味着国资将实现从独资到绝对控股,再到相对控股,最后到非控股的转变,这既有助于国资保值增值,也可以更好地提高国企经营效率。

  1。 大风起兮:本轮国改再度提速

  去年初以来,国企改革相关政策频频出台。国资委主任肖亚庆曾在去年4月的博鳌亚洲论坛18年年会上提出,混合所有制改革是我们改革的一个重要突破口。7月国办发布通知,由刘鹤担任国有企业改革领导小组组长,他在10月的全国国有企业改革座谈会上提出了国企改革“完善治理、强化激励、突出主业、提高效率”十六字方针。总理在今年3月全国两会《政府工作报告》中再次强调要“推进国有资本投资、运营公司改革试点,促进国有资产保值增值,积极稳妥推进混合所有制改革”。发改委副主任连维良则在两会记者会上强调,今年将推出第四批100家以上的混改试点。在完全竞争领域推行混改,并允许社会资本控股。

  更为重要的是,一系列国企改革相关的重要文件密集发布,标志着本轮国企改革再度迎来提速。首先是去年5月,国务院发布《关于改革国有企业工资决定机制的意见》,完善了国企职工薪资的决定、管理和分配机制。其次是去年5月,国资委、财政部、证监会联合发布《上市公司国有股权监督管理办法》,明确了国有股东转让、受让上市公司股权所需遵循的依据。再次是去年7月,国务院发布《关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》,明确了两类试点公司的功能定位、组建方式、授权机制和治理结构。最后是今年3月,国资委发布《中央企业负责人经营业绩考核办法》,明确了央企负责人经营业绩考核需遵循的原则。

  2。 以史为鉴:国企改革效果几何?

  2.1 国企改革历程回顾

  回顾历史,我国国企改革已经历了四个阶段。

  第一个阶段始于1978年,国企从完全计划经济模式转向了自主经营、自负盈亏。1978年十一届三中全会确定改革开放基调,通过了扩大自主权和利润留成、利改税、承包经营责任制等多项改革措施。

  第二个阶段始于1993年,国企通过兼并重组、下岗分流和债转股等措施,提高了盈利能力。1993年中央建立现代企业经营管理制度,强调“产权清晰、责权明确、政企分开、管理科学”,并通过“抓大放小”引入了竞争淘汰机制,提升了市场效率。

  第三个阶段始于2003年,国企进行了以股份制为主要形式的现代产权制度改革。2003年国资委正式成立,基于“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代产权制度改革,国企劳动生产效率逐步提高,盈利能力也持续增强。

  第四个阶段始于2013年,十八届三中全会《改革决定》首次提出,要积极发展混合所有制,完善国有资产管理体制,从“管企业”转变为“管资本”。随着经济步入“新常态”,改革进入“深水区”,国企改革将在监管、产权、经营等多个方面全面深化。

  本轮国企改革的三大主线。首先是在监管层面,强调分类监管和分层监管,底线是坚持党的领导,国有企业将被划分为公益类、特定功能类和竞争类,采用不同方式进行改革,同时设立国资委、国有资本管理公司、经营性国企三个层次进行监管。其次是在产权层面,底线是防止国有资产流失,强调混合所有制改革,而国有资产证券化、引入战略投资者和社会资本、推广员工持股和股权激励等将成为重要手段。第三是在经营层面,通过建立现代企业制度,提升企业经营绩效,实现“做强做大”国企。

  关于国企改革,一个绕不开的问题是:要解决什么样的问题,实现什么样的效果?以下我们将对前三轮国企改革的经济背景、改革过程和最终效果做详细分析。

  2.2 第一阶段:释放供给,规模扩张

  1979-1989年间,国有企业迎来了以轻纺化工业崛起为标志的第一个黄金时代。在政策层面,首先是1978年扩大企业自主权,实行分层企业利润留成,初步推行承包责任制;其次是1984年明确提出政企分开,所有权与经营权分开的改革方向,并全面推行承包责任制。而在经济层面,以食品、纺织、家电为代表的轻工业成为经济的重要支柱产业,相关产品产量实现爆发式增长。而轻纺工业的增长,也为钢铁、煤炭等重化工业的发展打下了坚实的基础。

  国企改革令供给得到明显改善,有效需求得到满足,而经济增长潜力也得以释放,1978-1985年间,GDP增速整体保持上升态势。而由于国企仍是社会中的绝对经济主体,新兴乡镇企业和私企仍处初创阶段,国企成为了经济繁荣的最大受益者。

  这一时期,国有企业实现了全方位的规模扩张。从投入看,国企职工人数从78年的3300万人上升到88年的4200万人,职工工资总额从210亿元上升至790亿元,固定资产原值从3200亿元上升到8800亿元。从产出看,国企总产值从78年的3300亿元飙升至1.04万亿元,利润总额也从510亿元上升至890亿元。不过,值得注意的是,这一时期,国企员工工资总额涨幅2.8倍,超过2.1倍的产值涨幅,更远超75%的利润增幅,而国企职工人数涨幅不到30%,这意味着效率的提升远不及规模的提升。

  2.3 第二阶段:产能出清,提质增效

  80年代末期,经济持续呈现出过热与混乱的迹象,并引发政府在89年后出台新一轮宏观调控政策。1989年全国两会政府工作报告中指出,“压缩固定资产投资规模,是抑制通货膨胀、稳定经济全局的首要任务”,并强调“全社会固定资产投资规模要比上年压缩920亿元,减少21%”。调控政策令经济迅速降温,大量国企面临项目停工、产品滞销、资金周转困难等问题,亏损成为一种普遍现象。国有企业亏损额从1990年的350亿元上升到1997年的830亿元,亏损面从27.6%上升到了38.2%。

  压力之下,国企改革再次启动。1990、1991年沪深两地证券交易所陆续成立,为国企融资缓解资金困难发挥了重要作用。在1992年召开的十四大上,“国营企业”正式更名为“国有企业”,这意味着,国家只对企业拥有所有权,经营权则交给市场,这为国有企业建立现代企业制度打下了基础。

  但国有企业“产能过剩、债务过重”的问题仍然没有得到缓解。从1997年1月的第三次全国工业普查结果看,“国有工业企业的负债总额已占到所有者权益的1.92倍,大中型国有企业整体资产负债率约为70%左右,流动资产负债率高达80%以上”。产能过剩不仅导致工业国企债务过重,也使得其利润率低迷。

  幸运的是,当时的朱镕基总理一针见血地指出了企业困难的症结所在:“当前国企经营困难,是计划经济向市场经济过渡中产生的问题。过去不考虑市场需要的,所以造成了大量的重复建设,供过于求。只要把重复建设制止住,市场成长三年以后,现有国有企业的生产能力都可以得到相当程度的发挥,国有企业就活了。”

  1997年国家开始了对国有企业的“扭亏脱困三年计划”,经过“抓大放小”、债转股、减员增效等一系列改革措施。根据《关于2000年国有及国有控股工业企业扭亏为盈情况的通报》,到2000年,全国国有控股工业企业实现利润恢复到2392亿元,盈利企业盈利额增长62%,亏损企业亏损额下降了26.7%。包括纺织行业在内的五个重点行业整体扭亏,亏损户降至1800户,脱困率72.7%。

  在1998-2002年,纺织行业是较早去产能的行业。当时的朱镕基总理在1998年指出:“1991年有3000万纱锭,我就提出压锭改造,压掉1000万锭。但可惜的是,他们都不听我的。最后不但没有压掉,还增加了1000万锭,变成4000万锭了,才有今天这个困难局面。现在提压1000万锭,分流人员110万。通过压锭再加上改造,到今年年底就可以实现全行业扭亏为盈,三年目标两年完成。 ”在98年纺织压锭去产能后,纺织行业利润由全行业亏损转为盈利,亏损企业占比也明显下降。

  在98-02年,上游的煤炭行业也同样面临严重的产能过剩。由于监管不力、管理失控,到98年,仅乡镇煤矿最多曾达到8万多个,产量占全国总产量的43%还多,扰乱了正常的煤矿生产和经营秩序,对国有大矿造成了严重冲击。为此,国务院决定从98年11月开始对小煤矿实施关井压产。到01年7月末,全国累计关闭各类小煤矿5.46万处,占97年底小煤矿总数的2/3。全国原煤产量从97年的13.25亿吨压减到2000 年的9.98亿吨。98-02年,政府出手治理整顿小煤矿,平滑了煤炭行业供给的较大波动,也是煤炭行业得以稳定的最大因素之一。

  这一时期,国有企业面临的问题本质上是工业企业面临的问题,通过改革,工业企业、国有企业以退为进,以破产兼并、人员分流,换来了产能出清、扭亏为盈,以规模的收缩换来了盈利的改善。

  国有控股工业企业职工人数从93年最高的4500万人持续收缩至07年的1750万人,国有中小企业的数量从95年的31.8万家降至06年的11.6万家。而大中型国企亏损面从98年最高的42.7%降至00年的27.2%,净利润从600亿元回升至2300亿元,包括纺织行业在内的五个重点行业整体扭亏为盈。

  2.4 第三阶段:轻装前行,转型升级

  2003年后,国有企业迎来了第二个黄金时代。一方面,此前“抓大放小”、“减员增效”的改革减轻了国企包袱,令其得以轻装前行。另一方面,2000年后,中国经济发展逐渐步入重化工业阶段,产业结构重心从轻纺工业转向重化工业,对煤炭、石油、电力、钢铁等资源品和机械、电子、交运等设备的需求大幅激增,国有企业在这些行业中依然占据主导地位,也随之迎来了重大机遇。

  2003年,国资委正式成立,提出国有企业进行了以股份制为主要形式的现代产权制度改革。经济周期上行、产业结构升级,叠加生产效率提高,令国企在资产规模大幅扩张的同时,盈利能力也有所增强。因而,一方面,在03-12年间,国资占比较高的石油、化工、钢铁、水泥、建材、电力等传统重化工业,其固定资产投资整体保持较高增长;另一方面,也正是由于国企“抓大放小”,民营经济经历了从无到有、从小到大的跨越式发展,对经济增长的贡献也与日俱增,目前贡献了50%以上的税收、60%以上的GDP、70%以上的技术创新和新产品开发、80%以上的就业和90%以上的企业数量。

  3。 本轮国改:有相同,也有不同!

  本轮国企改革与前三轮存在诸多相同之处。

  本轮国企改革同样面临产业结构升级大背景下的经济下行、产能出清等问题,同样需要在供给端做减法,在改善工业供需格局的同时,降低国企债务,这与第二轮国改颇为相似。事实上,随着16、17年去产能政策的落实,工业供需格局得到改善,国企产能利用率、收入利润率大幅提升,同时也带动工业品价格大涨,两者共同带来国企收入、利润的明显改善。而随着17、18年去杠杆由金融领域转向实体经济领域,融资端的持续收缩倒逼国企降低负债率,而减轻债务负担也令国企轻装前行。

  但本轮国企改革与前三轮也同样存在诸多不同之处,具体表现在以下两个方面:

  一是国企聚焦主业、剥离非核心资产,并对民企打破垄断放松管制。

  一方面,过去十多年间,国企在资源获取上拥有天然优势,导致其在非核心业务上盲目扩张,这些三产部门及附属资产又往往属于竞争性行业,这些非核心资产、业务对国企形成拖累,亟待市场化改制。16年以来营改增的全面实施,将有助于国企聚焦主业。

  另一方面,民企主要分布在制造业,尤其是加工组装类制造业,在服务业中占比整体偏低。由于垄断和管制等原因,民资在服务业中占比严重偏低,不仅制约其盈利改善,也阻碍经济结构转型。以往由于各种各样“卷帘门”、“玻璃门”、“旋转门”的存在,在市场准入、审批许可、经营运行、招投标等各方面对民企形成不平等待遇,制约其参与其中。

  从18年A股上市公司看,民营企业在各主要服务业中数量占比普遍偏低。其中住宿餐饮业、电热水气生产供应业、交运仓储业和教育等服务业中,民营企业占比甚至不足30%。民企数量占比较高的主要是制造业,服务业中主要是科学技术服务业、信息服务业,后者正是数字经济的典型代表。

  由于民企规模普遍低于国企,民企和国企在投资规模上的差异要远胜于数量上的差异。从17年固定资产投资数据看,除去水利和公共设施管理、电热气水生产供应和交运仓储等传统基建行业以外,教育、建筑业等行业的国有资本投资也都普遍高于民企投资,而卫生、文体娱乐、信息服务业则基本持平。

  二是混合所有制改革意义深远,既有助于国资保值增值,也有利于提升国企效率。

  目前,以格力电器大股东的股权转让,代表我国的国企混改进入到新的阶段。在竞争性的行业国企股权可以退出,在非竞争性国企引入社会资本,可以更好地提升国企的经营效率、让国有资本保值增值。国企混改以国资以管企业之退,换管资本之进,这对经济结构调整、产业结构升级,都具有重大意义。

  13年以来,国企混改经历了3个阶段。第一阶段是混改停留在央企子公司层面,国资保有国有股权的绝对控股地位;第二阶段是混改进入上市公司层面,国有股权降至50%以下,但仍是第一大股东和实际控制人;第三阶段是国有股权比例降低,且第一大股东、实际控制人发生变更。19年4月份,珠海市国资委宣布战略性减持格力电器,标志着在竞争性行业的国企混改进入第三阶段。此外,今年已有两家公司发布了面对管理层的股权激励计划,这说明在非竞争性行业的混改也开始破冰,这既有助于国资的保值增值,也可以更好地提高国企的经营效率。

(文章来源:姜超宏观债券研究)

(责任编辑:DF078)

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