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李宇嘉:瘦身减量为“收缩型城市”创造新机遇

2019年04月16日 04:35
来源: 每日经济新闻

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  近期,国家发改委首次提出了“收缩型城市”的概念。紧接着,两个版本的“收缩型城市”名单就在网络上炒得热火朝天,分别是清华大学龙瀛统计的180个城市、首都经济贸易大学吴康统计的84个城市。网友们也非常关注,自己的家乡是否位列其中。这里,笔者首先澄清一点,关于收缩型城市,官方首次提出,并无明确的标准,比如连续收缩几年、收缩多少人,才算是收缩型城市。

  不过,“收缩型城市”的提出,反映出过去我国城市发展的模式存在问题。一直以来,我们追求的发展普遍钟情于“大”。不管是观念认识,还是学术研究,几乎千篇一律地认为,GDP和人口规模大的,城市边界大的,才是好城市。

  当然,大城市自有其优势。比如,人多了、经济体量大了,地铁等大项目才能分摊成本。比如,地铁已成为一个城市是否属于大城市的判断标尺之一了。对于地铁项目能不能上,国家有明确的数量化要求,即常住人口要超过300万、地方公共财政预算收入在300亿元以上。如果是小城市,显然很难满足这样的硬性要求。另外,大城市才能分享到全国各地、各色的美食。因为人多了,需求自然千差万别!但具体到我国,大城市之所以被热捧,源于“资源索取”能力超强。越大的城市,行政级别越高,优质资源布局就越多、大项目就越多。

  比如,“985”“211”等优质的高等教育资源、三甲医院、跨国公司、总部经济、金融中心等,基本都集中在大城市。要在这样的城市生活,享受这些资源,也近水楼台先得月。由此,城市面貌和就业机会不言自好,而宏观数据“不漂亮”的小城市,难以获得这些资源。很多去过西方发达国家的人,会发现“小而美”的城市很多,如德国大众所在地沃尔夫斯堡,剑桥大学所在地剑桥市,英特尔在美国加州的一个小镇上。超过50万的就是很大的城市了。比如,作为欧洲金融中心之一的法兰克福,人口大约75万。不过,论安居乐业、论勃勃之生机,这些小城市并不显得矮半截。

  值得一提的是,一些主政者眼里的“城市发展观”,还是基于经济或政绩角度的,并没有遵循“人聚成城”的规律,并未意识到城市是“因人而设”。一直以来,无论大小城市,千城一律地秉持“城市必须增长”的治理模式、“外延式扩张”的规划惯性。很多城市都要规划一个比主城区大的新区。高速前进的城镇化“上半场”,大中小城市人口都增加,中小城市围绕主城区向外扩张有合理性。城市化进入“下半场”,人口也渐入存量时代,居民向就业机会更多、收入更高的大城市迁徙,中小城市要守护好主城区的“基本盘”,即严控增量、用好存量。这样,才能将有限的公共资源,投放到人口集中的主城区,而不是无谓地消耗到“摊大饼”的外围扩张中。

  放宽视野,从人均GDP和人均公共资源的角度看,人口减少的另一面,就是坚守者的获得感提升了。“瘦身强体”后,建成区打造得更好,自然吸引周边县乡镇人口迁入。很多二三四线城市,主城区常住人口只有百余万,但辖区人口多达几百万。整体人口外流,让公共服务更易集中,建成区有望变得“小而美”“小而精”,腾退空间还能辟出公园绿地。因此,城市对辖区县乡镇人口一样具有迁入诱惑。所以,官方文件提出“收缩型城市”,并非意味着人口外流的城市要衰落,而是顺应城市化新规律,重塑资源“集聚-平衡”。关键是,要扭转“增量规划”的惯性思维。

  人口数据缺失和不透明,摆在面前的“城市病”,招商引资的正当发展诉求,这是主政者扩展城区堂而皇之的理由。但是,宏大的规划一旦落地,巨大的沉没成本倒逼后续追加投入,空间刚性扩展的路径被锁定了。没有产出的投入,让城市背上巨额债务,集聚能力被削弱,人口外流形势积重难返。有关文件中,明确提出“人随地走”,“人地钱挂钩”,意在阻断土地财政和城市外延扩张的老路。同时,也在敲打城市的“父母官”们,城市发展的最终目的,是要落实到对每一个市民、每一个微观个体的关怀上,落实到对“人均指标”而非“总量指标”的追逐上。

  因此,尽管很多二三四线城市人口会外流,但其主城区,或许将因此而受益,迎来更好的发展机会。人口外流、落后产业衰败,腾出了空间,未来棚改以另外的形式呈现,县域或乡镇人群就近入城,依然如火如荼。相比发达国家“收缩型城市”孤立无援,我们最大的潜力是城乡差距还比较大。国民迁徙,从来没有像现在这样自由。小城市要获得发展机会,过去靠土地,现在不行了。“打造公共服务、吸引就近人口”,将公共资源聚焦到建成区。考虑到低成本、县乡镇居民人口多(2亿~3亿)、需求潜力大,这些都是大城市不具备的。总之,小城市再现活力并不难。大城市“稳房价”下高位不胜寒,或许可以挖掘瘦身后小城市的机会。

(文章来源:每日经济新闻)

(责任编辑:DF387)

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