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任泽平:全面解码德国房价长期稳定之谜

2018年08月21日 13:51
作者:任泽平
来源: 泽平宏观
编辑:东方财富网

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  3 从历史看未来:二战以来德国住房制度演变之五大阶段

  3.1 管制时代(1945-1949)

  3.1.1 时代背景:二战导致德国住房严重短缺

  二战大量破坏德国住房,人均住房严重不足。联邦德国境内,1060万套住房中的230万套在战争中被完全毁坏,占比高达21%,另外还有230万套住房遭受严重损伤,加上收容所,全国一共只有940万套住房可供居住。联邦德国有1460万户家庭、4500万人口,人均住房面积仅有15平方米。1945年后,还有大量德国人从其他欧洲国家逃亡回国,德国人口从1946年的6425万人增长到6809万人,进一步加剧了住房供应不足的形势。

  严重的住房短缺背景下,战后住房政策的首要任务,是保障居民的基本居住需求和防止租金的无序上涨

  3.1.2 制度演变:住房统制经济,全国实行房屋出租管制

  实施“住房统制经济”,本质是运用行政手段干预和管制住房的分配。当时德国处于由同盟国分别占领和管制的状态,同盟国对德国占领区的政策最初是惩罚性的去纳粹化、去军事化、去工业化,导致大规模生产和经济运行恢复秩序尚需时日。因此同盟国管制委员会必须使用行政手段,直接干预或管制生产、流通和分配等社会再生产的各个环节和国民经济各个部门。

  “住房统制经济”主要表现为“房屋出租管制”,规定租金水平、禁止解除现有租赁合同、对贫困者进行住房安置。战后政府要求各地政府掌握当地所有住房的面积大小和占用情况等信息,并按照不同区位、不同房屋结构和房屋质量,提出相应的指导租金水平,作为住房出租人和承租人确定租金的参考标准。该租金水平基本被冻结在1936年二战前的水平线上,每平米月租金不超过1马克。政府有权根据住房面积和使用情况,实行住房配给,即在已经征用或私有产权的住房内安置当时没有住房的家庭或个人,房主和被安置人构成租赁关系,履行相应的权利和义务。

  3.1.3 政策效果:住房仍旧严重短缺

  房屋出租管制在战后特殊时期,直接保障了居民的基本住房条件。但低廉的租金,既不能有效促进住房的建设和租赁市场的扩大,也无法维持住房的修缮管理,不利于住房改善,供不应求的严峻局面仍亟待解决。1949年,联邦德国约有926万套住房(不含收容所),户均住房只有0.58套,与1945年相当,社会平均居住水平没有明显改善,勉强维持在基本水平。

  3.2 供给时代(1950-1965)

  3.2.1 时代背景:联邦德国由统制经济模式转向社会市场经济模式

  1949年5月,联邦德国成立后,在总结了美国自由市场经济的经验和教训以及苏联中央计划经济的成就和问题后,考虑到德国的历史传统和“社会主义”思潮在德国公众中的影响,首任总理阿登纳及时任经济部长艾哈德(“社会市场经济之父”,后任总理)选择了“社会市场经济模式”,强调政府作用与市场经济相结合。在阿登纳总理时期(1949-1963年)和艾哈德总理时期(1963-1966年),联邦德国创造了“经济奇迹”:GDP从1950年的497亿欧元增长到1965年的2348亿欧元,增长3.7倍,年均增速达到11%。

  在社会市场经济思想下,德国政府意识到单纯的房屋出租管制对住房供给与改善的制约,并且仅仅依靠私人部门投资是不够的。因此,政府支持扩大供应成为这一时期住房政策的首要目标。

  3.2.2 制度演变:公共财政支持,政府主导大规模住房建设

  (1)立法明确政府保障居民住房的社会责任

  1950 年,《第一部住房建设法》出台,规定“联邦、州、乡镇及乡镇联合区应当进行住房建设,特别是为广大民众建设大小、设施和房租适宜的住房(即社会住房)”,以此为目标,将“在6年内建设180万套社会住房”列为紧迫性任务。

  1956年,《第二部住房建设法》出台,明确利用公共资金建设社会住房的首要原则为“优先建造家庭住房,满足低收入人群的住房需求”。在已完成《第一部住房建设法》任务的成果下,又制定了要“在1957-1962年建设180万套社会住房”的紧迫性任务。

  (2)通过公共财政促进大规模社会住房建设

  《第一部住房建设法》出台了五种支持住房建设的手段:(1)公共资助,包括提供无息和低息贷款;(2)融资担保,为自由市场上的住房建设贷款提供担保;(3)税收优惠,对于新建、重建、修复和扩建的住房,免除10年土地税;(4)土地供应,为住房建设提供或出租价格适宜的建设用地,优先考虑社会住房建设;(5)放宽“住房统制经济”,给予房东在租客选择上更多的自主权。

  结合五种支持手段,政府规定了三类住房建设支持模式:公共资助社会住房、税收优惠住房和自由融资住房。

  公共资助社会住房建设是政府使用财政资金支持住房建设的最主要模式。社会住房建设的贷款期限通常长达20-30年,参与主体主要是私人企业、限制营利性企业和大型厂矿等企业。在贷款期限内,企业将住房以低租金(一般上限1马克/平/月)租给政府指定的租住人群,或租给政府并由其将住房分配给需要住房保障的低收入家庭,租金基本只够覆盖住房的日常运营成本。贷款合同期满后,房屋便可进入自由住房市场,由保障性住房转变为市场化住房,业主可依据市场价自由出租甚至出售。1950-1955年,德国年均住房建设量49万套,其中社会住房30万套,占比达60%,是住房供给快速增加的最主要动力。

  《第二部住房建设法》鼓励家庭建房,支持重点由企业转向家庭。1950-1955年的社会住房建设主要由大型企业承担,《第二部住房建设法》则明确鼓励居民建设自住房屋,要“加大力度促进住房建设,让居民拥有私人不动产,确保家庭的健康生活。”据此,规定公共资金申请使用的优先级:(1)家庭新建住宅优先于新建公寓;(2)新建公寓优先于在多户住宅中建造新公寓;(3)在战争损毁区域中,根据城市发展需要,房屋重建和恢复优先于新建住宅。同时,对申请公共资金的住房建设标准也作了规定:(1)独栋家庭住宅面积不超过120㎡;(2)联排家庭住宅面积不超过160㎡;(3)利用公共资金购买公寓的面积不超过120㎡;(4)其他公寓面积不超过85㎡。建筑规模上限有所提高,支持公共资助惠及更广泛的中等收入家庭。同时,增加支持建设的住房类型,将小型定居点式的家庭住房、宿舍、农村住房、合作社住房等也纳入进来。

  (3)逐步废除住房管制

  随着社会市场经济的运行,联邦政府于1950年提出放松“住房统制经济”,对《住房建设法》支持建设的住房出租予以一定的自由选择权。1960年《关于废除住宅配给以及实行社会化租房的法令》出台,提出有条件取消租金管制制度。法令规定,在缺房率为3%以下的城市和乡镇全部取消住房配给和租金限制,此后房租普遍上涨了15-35%。部分大城市住房问题解决得比较慢,对房租的限制措施也相应延长。如汉堡和慕尼黑直到1975年才取消房租限制,而西柏林则直到德国统一前仍未取消。

  3.2.3 政策效果:政府主导住房大供给时代,供求平衡大幅改善

  政府有力拉动住房建设,创造德国建房历史高峰期,住房供需显著改善。1950-1965年,联邦德国新建成住房约800万套,年均建成住房50万套,是德国历史的建房最高峰。1965年,联邦德国共有住房1713万套,较1949年接近翻番,套户比达到0.81,较1949年提高了0.23,供求平衡显著改善。

  3.3 租赁时代(1965-1989)

  3.3.1 时代背景:中等收入群体仍租住于低端的社会住房

  一方面,1966-1967年德国发生经济危机,艾哈德总理引咎辞职,1967年GDP增速大幅降至1.3%。为应对危机,政府的公共支出压力较大,采取了安置失业工人、降低中低阶层税收等措施,导致对社会住房建设的贷款能力降低,社会住房的供给无法再扩大。

  另一方面,中等收入群体的居住需求,没有随着收入增长而实现合理升级。由于建造费用上升,导致适用成本租金法的税收优惠住房的租金水平不断上升;而过往的公共资助手段(无息或低息贷款)只能用于建设社会住房,社会住房则有政府规定的租金上限。结果,社会住房和税收优惠住房之间形成巨大的租金差异。因此,尽管社会总体收入水平有所提高,很多人仍然不愿意从租金低廉的社会住房搬到居住条件更好的税收优惠住房中去。

  3.3.2 制度演变:关注需求端,强化租户保障和租赁消费升级

  为了满足收入情况相对较好家庭的住房需求,使其能够在住房市场中正常的向上过滤升级,住房政策的主要手段是加大对租房者的支持,包括租金补贴和法律保障,同时促进质优价廉的租赁房供给,大力促进租赁市场发展。

  一方面是加大对租赁需求的支持。第一是租金补贴。联邦政府于1965年颁布《住房补贴法》(新修),通过提供租金补贴和负担补贴,从经济上保障租房者和所有者的最低居住空间,避免社会困难。租金补贴金额主要根据租户家庭收入来确定,由政府(联邦政府和州政府各承担一半)承担家庭实际应付租金与可承受租金之间的差额,可承受的租金负担一般是家庭收入的15-20%。1970年,《第二部住房补贴法》出台,提高了住房补贴的范围,规定“从经济上保障适足的、与家庭相当的居住条件”,并依据家庭规模、家庭总收入、租金与负担金额,详尽地制定了各种情形下的住房补贴金额上限,大大提高了住房补贴的可操作性与公平性。

  第二是解约保护,保障租户免受不合理的解约侵害。1971年,联邦德国政府出台第一部《住房解约保护法》,成为全面规范租赁市场的《住房租赁法》的首部法律。《保护法》明确规定,房东不得随意解除租约,仅在规定情况下基于合理权益才可以解约:(1)承租人违反合同规定;(2)房东拟将出租房屋用于自住或其他家庭成员居住;(3)通过对住房进行适当的开发可获取重大经济利益,如若继续出租,房东将遭受重大经济损失。

  第三是租金限制,遏制房东随意提租。第一部《住房解约保护法》规定,房东要上调租金,必须满足租金一年未变、且目标租金不超过市政当局或其他城市的大小、设施、质量、位置等条件相当的同类型住房的标准租金。1974年第二部《住房解约保护法》出台,在租金方面有更详细的约束:出租人由于房屋改造、房屋维护成本上升、贷款成本增加等而要求增加租金,必须拿出充分的证据征得承租人同意;且一旦房屋运营成本下降,则应立即降低租金。1982年,《增加租赁住房供应法》出台,进一步要求,租金在3年内涨幅不得超过30%。

  另一方面是加大对税收优惠住房建设的支持。在过往的由公共资金予以完全融资支持的社会住房建设模式(“路线一”社会住房)之外,从1966年开始,部分符合一定要求的税收优惠住房也被纳入社会住房范畴,可以获得部分的公共资助,成为一类新的社会住房建设模式(“路线二”社会住房)。“路线二”中的公共资助,不再是以无息或低息贷款的形式,而是以年金补助的形式对建房者、购房者的贷款利息进行补贴,从而降低了此类税收优惠住房的融资成本和成本租金,而且申请者的收入门槛较“路线一”高出1/3,覆盖了更多收入改善的居民家庭。

  3.3.3 政策效果:住房供给质量改善,数量基本实现供需平衡

  居住条件更好的“路线二”社会住房供给大幅增加,租金合理上涨这一时期联邦德国社会住房建设的重心由“路线一”逐步转向住房条件更好的“路线二”。“路线一”社会住房建造量从1966年的15.2万套下降至1978年的5.5万套,而“路线二”则从2.1万套大幅上升至8.0万套,成为新增社会住房的主要来源。租金从1965年的1.69马克/平/月上升到1985年的6.36马克/平/月,年均涨幅6.9%,租金合理上涨,供给动力大幅提高。

  政府主导的战后重建,基本解决了住房短缺问题。从第二次世界大战结束到20世纪70年代末,德国建造了社会住房780万套,占同期新建住房总数的49%。1989年,联邦德国2779万户家庭,拥有住房存量2660万套,较1965年增加947万套,增幅55%,套户比达到0.96、较1965年增加0.15,基本实现供需平衡。

  3.4 补贴时代(1990-2005)

  3.4.1 时代背景:从住房短缺到需求平稳

  生育和移民增长放缓,总人口和家庭数增速阶梯式下降,住房需求总体平稳。德国人口自然增长趋势微幅向下。德国源于二战的婴儿潮的顶峰出现在1968年,该年的总和生育率达到5.6,然后快速下滑到1973年的1.4,并长期保持在这一水平,自1972年以来,死亡人数一直高于出生人数。同时,依靠移民来弥补人口自然增长缺口也无法实现。1988-1996年两德统一前后,曾放松移民限制,期间累计流入移民192万,但之后迁入移民人口数就不断下降,迁出人口数则缓步上升。1990-2005年,德国总人口从7975万人增长到8244万人,累计增幅仅3.4%,年均复合增长仅0.22%。总人口逐渐趋于零增长,决定了德国住房需求总体平稳。

  1989年联邦德国户均住房0.96套,意味着绝大多数居民的住房需求得到满足,缓解住房紧缺状况的任务已经基本完成,纯粹的扩大供应不再是住房政策的核心任务。政府的住房目标更多地转向需求端,关注住房负担仍较沉重的家庭,特别是低收入租房群体与不完全置业能力的中低收入群体。

  3.4.2 制度演变:加大补贴力度,支持居民租购建三类住房消费

  (1)2部《住房补贴法》修正案,实现补贴东扩和挂钩房租上涨

  1990年,政府修订《住房补贴法》,以便从两德合并后的1991年开始,住房补贴也能在新联邦州适用。2000年,政府再一次修订《住房补贴法》,使住房补贴与租房者上涨的生活成本和房租水平相适应。在补贴东扩与挂钩的双重拉动下,德国政府的住房补贴支出,从1991年的23亿,上升至2004年的52亿,达到历史最高峰;户均补贴额从1991年的657欧元上升至2004年的1471欧元。

  (2)对居民购房或建房也给予补贴

  退出社会住房建设的供给支持,侧重补贴居民购买或建设住房。随着建造材料价格的大幅度上涨,租赁住房的建造成本也不断提高。联邦政府考虑到,与需要大量财政贷款的并且成本费用变得越来越昂贵的社会住房相比,同样的资金预算用于直接补贴,可以满足更大规模的私人家庭住宅建设。私人家庭住宅的供应对象为中等收入阶层,支付能力和购买力都相对较强,因此只需要相对来说较少的公共资金投入。2001年9月,政府废除《第二部住房建设法》。

  住房私有补贴进入历史高峰阶段。1996年联邦德国对促进自有住房的补贴达到128亿欧元的历史高峰,成为联邦德国最大的一项补贴。1995年《住房所有权津贴法》出台,引入住房津贴模式,逐步取代原有的折旧扣减补贴模式,自1997年起新的补贴申请只能按照津贴模式进行。直至2005年,住房私有补贴一直保持在每年100亿欧元以上的水平。

  3.4.3 政策效果:新一轮建房高峰,私有住房比例提升

  德国进入二战后新一轮建房高峰期,套户比迈入“1”时代。1990-2005年,德国年均建设住房41万套,建成37万套,在原东、西德区域均迎来一轮建房小高峰,特别是东德,在1997年出现了年度历史最高峰,建设住房18万套,建成16万套。2005年,德国共有住房3955万套,家庭数3918万户,套户比从1990年的0.95上升至1.01,实现实质性的供给平衡。

  社会住房建设完成历史使命,逐渐退出历史舞台。两德合并后,社会住房建设迎来一轮短暂的小高峰,一方面,大量东德居民西迁,西德地区的社会住房建设资助许可数量从1990年的9万套增长到1993年的11万套,另一方面,西德的住房促进政策东传,东德地区的社会住房从无到有,1994年许可数量达到历史最高的5.6万套。1994年全国许可数量达到16万套后不断收缩。随着两德的住房短缺都得到显著改善,社会住房建设完成其扩大供应的历史使命,逐渐推出历史舞台,2000年许可数量已不足5万套,2003年更降至3万套以下。与此同时,早期签订的社会住房合同逐步到期,由社会住房转化为市场住房属性,导致社会住房存量占家庭数量比重显著下降,由1970年的30%下降到2005年的5.6%,存量129万套。

  3.5 回归市场(2005年至今)

  3.5.1 时代背景:人口集聚,欧洲进入零利率时代,国际资本涌入

  (1)人口向大城市集聚

  2005年以来,德国人口加速向大城市集聚,大城市与全国的人口增长趋势显著分化。全国人口年均增速从2001-2005年的0.05%下降至2006-2016年的0.01%,而法兰克福、慕尼黑、柏林等主要大城市则分别从0.21%、1.01%、0.10%提高至1.35%、1.58%、0.57%,分别提升了1.14、0.58和0.47个百分点。2016年,柏林人口已经超过350万,较2005年增长18万人,而同期全国总人口仅增长8万人。

  (2)欧央行实施超低利率货币政策

  2008年金融危机之后,为了刺激经济复苏,欧央行实行超低利率政策,三大政策利率不断创新低,2014年底至今一直是“零利率”。

  (3)国际投资涌入

  全球金融危机爆发后,欧洲部分国家的房地产市场受到严重冲击,房地产泡沫破裂,欧元区国家房价急转直下,从2008年开始至2012年,连续5年处于下降状态。特别是西班牙、希腊、意大利等南欧国家房价跌幅更大。而价格稳定、风险更低的德国则成了国际投资的避风港,大量欧洲国家的房地产投资资金转向德国。

  3.5.2 制度演变:推动住房领域回归市场

  (1)从住房政策到住房市场政策

  政府显著减少直接的供给和需求投入,推动住房市场化。一是删减补贴。2005年12月,政府宣布自2006年起废除住房所有权津贴,对2006年1月1日以后的新建或新购住房不再提供津贴。同时,取消特殊性住房补贴,住房补贴从2004年的52亿欧元骤减至2005年的14亿:住房补贴分为一般性住房补贴和特殊性住房补贴,特殊性住房补贴是给予战争受害者及其他社会救助者的补贴,2005年开始取消。

  二是加速社会住房的退出。社会住房的资金补贴权限从联邦政府转向各州政府,各州拨款相对联邦政府有所减少。随着社会住房建设量的不断减少,同时存量社会住房的贷款偿清或财税优惠到期而转化为市场化租赁房,社会住房的占比不断下降,2016年已经降至不足125万套,占全国家庭户比重仅3%,预计2020年进一步降至107万套。

  (2)加强租金管制、提高交易税率,抑制租金和房价上涨

  加码租金管制。2013年《住房租赁法修正案》出台,继原有的租金在3年内涨幅不得超过20%的基础上,进一步规定在市政府判定的住房供应严峻的区域,租金在3年内涨幅不得超过15%,限制期限为5年。

  联邦政府将不动产交易税立法权下放给各州政府,各州政府在房价快涨背景下不断提高税率,抑制房价上涨。1983-1996年,各州不动产交易税率统一为2%,1997年统一上调至3.5%。2006年《基本法》新一版修正案出台,规定自2006年9月1日起,联邦各州政府享有不动产交易税的立法权。为了打击投机需求、平抑房价过快上涨,柏林2007年率先将税率提至4.5%,随后各州也频繁上调税率,2017年,全国不动产交易税率平均值达5%,最高的州达6.5%。

  3.5.3 政策效果:房价、租金均出现快速上涨

  2010年以来,德国名义房价、实际房价增速双双走高。2017年,名义房价增速达5.8%、实际房价增速3%,创2000年以来新高;目前房价上涨趋势仍无见顶迹象,2017年4季度名义房价增速环比1.4%,实际房价0.9%;2010-2017年,名义房价累计上涨32%,实际房价也上涨20%。

  大城市的房价上涨更快,年均涨幅普遍在10%。由于2005年以来人口呈现向大城市集聚的趋势,德国核心城市的房价出现了更快速的上涨,2011-2017年,柏林(2016年)、慕尼黑、法兰克福的公寓平均房价的年均涨幅分别高达12.2%、11.5%、9.2%。

  核心城市的租金水平也有显著上涨。2011-2017年,柏林(2016年)、慕尼黑、汉堡三大城市平均租金的年均涨幅分别为8.3%、6.4%、4.1%,租金分别上涨至9.1、16.7和12.2欧元/平/月。

  4 德国政府与房地产的关系

  4.1 政府对居民的住房责任:建立以居住为导向、以法律为基石、三大支柱鼎立的住房制度

  4.1.1 保障居民住房是德国政府的重要执政目标

  德国政府强调社会公正与福利保障。1949年《德意志联邦共和国》基本法出台,明确“德意志联邦共和国是一个民主的和社会的联邦制国家。”在德国,“社会(sozial)”一词具有“福利”的含义,德国社会市场经济的主要执政目标之一,就是“执行社会福利政策,维护社会公正,保持社会福利的安全、社会福利的公正、社会福利的进步和收入、资产分配的公正”(殷桐生,德国经济通论)。

  德国政府始终将保障居民住房,作为国家和经济的社会(福利)属性的一个重要目标。1950年《第一部住房建设法》、1956年《第二部住房建设法》,明确“联邦、州、乡镇及乡镇联合区应当进行住房建设,特别是为广大民众建设大小、设施和房租适宜的住房”。因此,德国政府对居民住房的保障责任,主要体现在量(大小)、价(租金或房价)、质(设施)三个方面。

  4.1.2 法律是德国住房制度的基石

  德国政府的住房责任与三大制度支柱,均有配套的法律加以明确和保障。德国注重编制与完善成文法以规范社会运作,是大陆法系的代表,着重法律的逻辑性和体系性,通过建立完善明确的法律规则,便于社会掌握和使用,保障裁判的统一和公正。

  4.1.3 德国政府践行的住房责任:户均1套,住房支出占收入15-20%,提高住房现代化水平

  (1)量:户均1套是合理诉求

  居民住房套户比水平,对于德国政府的住房政策是关键指引。二战结束时的大管制阶段,套户比只有0.57,尽管政府通过房屋租金管制实现了租金稳定,但并不能解决住房短缺、居民居住水平低下的困境,因此政府转向供给端,大力支持社会住房建设。到1965年套户比达到0.81,住房短缺有所缓和,政府开始逐步加大对需求端的保障。直至1998年套户比达到1之前,住房供应仍处于较高水平,两德合并后更是迎来第二轮建房小高峰。而1998年之后,政府则基本完全退出对住房供应的刺激措施,2001年废除《住房建设法》、2005年废除《自有住房津贴法》,将住房领域归还市场经济。

  政府不鼓励居民持有并不用于居住需求(包括自住和出租)的住房,超过1套就面临额外的税负压力。居民购买带租约住房后,在10年内出售而自住不满3年,就要将差价盈利纳入个人所得税计征范围,实施超额累进税制,此外还要缴纳沉重的不动产交易税。对于出租住房,非因租客违约、房东自住或亲属居住需求,不允许房东终止租约,即使要出售租房,也由租客享有优先购买权,投机炒房难以进行。而对于第二套及以上在用住房,无是自有还是租赁住房,都要课征二套住房税,更充分表明,德国政府鼓励居民家庭或者买房自住、或者租住一套,不超额占用住房。

  德国住房空置率持续降低,房子都是用来住的。在鼓励合理居住需求的政策下,德国的住房空置情况一直保持在较低水平,并持续降低。2017年,德国空置率只有3.2%,原联邦德国地区更是只有1.9%。

  (2)价:住房支出占收入15-20%为合理水平

  1965年《住房补贴法》出台,根据家庭户的收入水平和人口规模,设定了合理的租金负担水平,基本在15-20%左右,超额部分由政府负担。

  政府提供住房补贴等以分担居民住房压力。住房补贴分别由联邦政府和州政府各承担一半补助金额。住房补贴可以作为租金补贴,也可以作为对自住房费用的支出补贴。补贴的额度视家庭成员数,月收入,租金,贷款利息、运营费用等住房负担而定。

  (3)质:通过改扩建提高住房现代化水平

  德国政府鼓励居民通过改扩建提高住房的现代化水平。虽然德国注重保护租房者权益,防范房东对租户的不合理侵害,但对于房东合理的住房现代化措施,《住房租赁法》明令要求租户应予容忍,以实现持续性地提高能源效率、减少非再生能源使用并保护环境、减少水资源消耗、提高住房效用价值、永久性地提高居住条件、非房东可控的必要性结构维护、或增加居住空间。对于现代化措施所产生的成本,允许房东将所产生费用的11%增加到年租金上,即均摊9年。此外,对于新建住房、带全套家具住房和大幅度翻新后重新出租的住房,不受3年租金涨幅不得超过20%的限制。

  通过对存量住房的持续的现代化改扩建,德国人的工匠精神铸就德国的“住房质量奇迹”。德国存量住房中,超过70%的住房建于1978年以前,房龄超过40年,其中1949-1978年贡献了全国将近一半的住房存量,14%的住房为建于1918年以前的百年老宅。德国住房经久耐用,通过持续改扩建,满足现代化的居住需求,成就德国“住房质量奇迹”。

  4.2 政府与土地的关系:土地私有制,土地财政依赖度低

  4.2.1 土地所有权的制度安排

  德国实行土地私有制,土地主要归自然人、法人等私人所有。按土地所有者类型看,德国的土地可以划分为联邦政府(国有)土地、州和乡镇政府所有土地、教堂所有土地、私人所有土地。其中,绝大部分土地所有权归自然人、法人等私人所有,少部分归联邦、州、乡镇等政府所有。德国在土地私有产权之外,还有土地共同所有权的规定,多个人可以共同拥有某一块土地的所有权,即一块土地的所有权人不止一个。

  住房相关税收占财政收入比重仅2%,政府对土地财政依赖度低。由于政府所有土地占比很少,可供出让的土地有限,而且德国地价不高,因此土地出让收入很少。住房相关税收,主要是不动产交易税和土地税,这两项2017年总额271亿欧元,占财政收入比重也仅2%。

  4.2.2 土地使用和转让的制度安排

  土地使用权独立于土地所有权,均受法律保护。在德国,如果法律没有明文禁止,个人或者公司就有权利在其拥有的土地上建设住房。在土地所有者未出让土地使用权时,土地及地上地下建筑物的价值归土地所有者所有;在出让土地使用权之后,不动产价值就被分为两个部分,土地价值归所有者拥有,依附在土地上的建筑物价值则归属于土地使用者。

  土地使用权可自由转让。转让时,土地使用年限由与土地所有者所签合同而定,居住用地一般为99年,工业用地一般为70年。土地使用权者每年向土地所有者交付使用金,土地使用权到期后,使用权人丧失使用权,但有要求所有权人按照合同约定或其他惯例对其上建筑物进行补偿的权利,即补偿请求权。土地所有权人在补偿使用人以后收回土地使用权,如果土地所有权人暂时不愿意进行补偿,则使用者可继续免费使用该土地,即延期请求权,直到所有者做出补偿为止。土地使用权可一次或多次延长。优先购买权,在大多合同中都约定,土地使用者享有优先购买土地的权力。

  4.3 政府与房地产业:保持房地产业平稳,以制造业和现代服务业为支柱性产业

  德国政府始终把房地产业看作是属于国家社会福利体系的一个重要组成部门,没有过多地强调其“支柱产业”的地位,因此,房地产业在主要经济指标中的占比一直保持平稳,并不是经济增长的引擎。政府所重视的支柱产业是高附加值和技术密集型的汽车制造、航空航天、机械仪器和化工医药等产业,成就“德国制造”。德国支柱性产业,90年代以前靠制造业,90年代以后靠“现代服务业+制造业”。

  4.3.1 房地产业在主要经济指标中的占比一直保持平稳

  德国住宅投资占比稳定,非住宅建筑投资占比不断下降。从投资结构看,德国住宅投资比重稳定,1970年以来一直稳定在30%左右水平;非住宅建筑投资比重不断下降,由1970年的近34%,降至2017年的19%;设备投资比重多数年份占比最高,占比均在30%以上;其他类别投资的增速较快,目前占比已超越非住宅建筑投资。

  房地产相关产业增加值占GDP比重稳定。1991年,建筑业、房地产和住宅服务业的增加值占GDP比重为14.8%,2017年为15.7%,变化不大。公共服务、教育和医疗服务比重最高,达18%;其他服务业细分领域比重也总体稳定。

  4.3.2 德国支柱性产业,90年代以前靠制造业,90年代以后靠“现代服务业+制造业”

  从行业增加值占GDP比重来看,建筑业的比重一直不高,整体呈下行趋势,2017年不足5%,仅高于农林渔业。90年代以前,制造业(不含建筑业)一枝独大,占比超过30%。信息、融资、租赁和商业服务等现代服务业则持续提升,在1993年超越制造业,成为第一大支柱产业,目前稳定于30%左右,制造业则稳定于25%左右。现代服务业,以物流运输(DHL、爱达邮轮)和金融服务(德意志银行)为代表;制造业,以汽车制造(宝马、奔驰、戴姆勒、大众、保时捷)、航空航天(空客)、机械仪器(博世、蔡司)和化工医药(巴斯夫、费森尤斯)等先进制造业为代表。

  二战前后的经济背景,决定了德国更重视工业发展。两次世界大战前,德国工业基础强、是出口大国。1910-1913年,德国出口占国内生产总值的比率高达17.5%,1925-1929年也有14.9%,在大萧条冲击之后,仍有12%(1930-1934年)。二战后,德国是债务国、赤字国、高失业率,必须加大出口,在马歇尔计划支持下,靠工业和制造业复兴是必由之路。

  5 德国住房制度评价

  5.1 供应充足,房价稳定合理,有效解决居民住房问题

  5.1.1 套户比保持在1以上,供给充足,有效满足居住需求

  通过上世纪50-70年代的大规模鼓励住房建设、扩大住房供应,联邦德国在两德合并前夕,既已充分缓解住房紧缺状况。1989年,联邦德国有家庭2779万户,住宅总量约2660万套,户均住房0.96套。2016年,德国户均住房1.02套,户均住房面积119平,人均住房面积达到46.5平,人均房间数达到2.2间,供给充分保障居民居住需求。即使是租赁家庭,人均住房面积也有38平(2014年),租赁市场发展质量较好。

  联邦德国的住房制度实践取得了更好的历史成就。无论是住房自有率还是平均住房面积上看,西德都优于东德,2014年西德户均住房面积121平、较东德高出12平,人均住房面积51平、较东德高出4平。

  5.1.2 房价总体涨幅平缓,实际房价保持不变

  德国房价总体处于平缓上涨状态,扣除通胀后甚至负增长。1970-2017年,德国名义房价累计上涨2.3倍,年均增长率仅1.8%,特别是在1995-2010年间,德国的名义房价指数保持了长达15年的平稳。剔除通胀影响后,1970年以来德国的实际房价下降了2.5%。

  5.1.3 房价合理,国际对比较低,居民购房压力较小

  在全球主要发达城市中,德国核心城市的房价水平合理,居民购房压力较小。从房价收入比看,柏林10倍、慕尼黑17倍,伦敦、新加坡、香港、北上广深等城市大约是其2-3倍;从房价租金比看,德国的房屋投资回收期大概需要20-30年,和伦敦相当,远小于深圳、香港等;从绝对房价来看,柏林城区的平均房价仅6000美元/平,慕尼黑9800美元/平,远低于香港(2.8万)、伦敦(1.7万)、纽约(1.4万)、日内瓦(1.3万)及其他发达城市房价。

  5.2 多元化的住房供应结构,可建、可购、可租

  5.2.1 住房的产权结构

  德国住房建设主要有三个来源:居民自建、企业(开发商和公司)建房、住房合作社建房。德国鼓励居民、企业、合作社等市场主体建房,而市政建房占比很小。

  德国住房供应以居民自建为主,开发商占次要地位。一方面,德国实行土地私有制,居民为最主要的土地产权所有者,而且政府鼓励公民自己建房和合作建房,居民自建在住房建设中的占比一直较高,稳定于40%以上,在大补贴阶段该占比出现过一轮强劲的上升,2005年达到历史最高的71%。另一方面,德国有独立的地价和房价评估机制,各类房地产的价格不是由政府或开发商决定,而是由独立的地产评估师来评估认定,约束了房地产开发的利润率,开发商建房比例仅占38%。

  德国存量住房的最主要产权主体是居民家庭。2011年,全国4055万套住房中,居民单独所有2373万套、占比59%,共管公寓896万套、占比22%,居民家庭是主要的产权主体;机构持有住房786万套、占比19%,也是重要的供应主体,其中私营公司持有286万套、公共住房公司持有259万套、住房合作社持有209万套。

  5.2.2 租赁住房的供应结构

  德国租赁市场形成了个人与机构2:1,机构中市场、政府与合作社1:1:1的多元化供应体系。2011年,租赁市场2326万套租赁房中,从所有权主体来看,居民单独所有和共管公寓1540万套,占比66%;机构持有786万套,占比34%,其中私营公司286万套、占比12%,公共住房公司259万套、占比11%,住房合作社209万套、占比9%。

  居民和私营公司多以市价出租,并享有物业增值的收益;住房合作社是集中建房、低价租赁给社员;而公共住房公司及非营利组织则提供廉价的租赁住房。德国租金收益率一直稳定在4-5%的水平,业主有足够的积极性将房屋出租,获取稳定收益。

  5.2.3 德国的房企:行业集中度很低

  德国房地产行业集中度很低,开发商规模小、市占率低。2016年,德国新增住宅25.7万套,而同期前三大房企中,BPD新房销售量1546套、Bonava销售1288套、Instone Real Estate销售1129套,占新增住宅的比重分别仅有0.6%、0.5%、0.4%,共计1.5%。如果按开发商建房占新增住宅38%的比重测算,Top 3的市占率也仅有4%,行业集中度很低。

  5.2.4 住房合作社:互助建房

  住房合作社主要是为了满足低收入群体住房而成立的一种居民互助的公共性组织。居民购买合作社份额,获得租用合作社住房的资格,并支付很低的租金。住房合作社的建房资金一部分来自会员出资,一部分来自贷款,在70年代之前德国的住房问题紧张,政府给予住房合作社很大的支持,比如给期限可达100年的无息贷款,70年代以后政府把贷款期限缩短到了10到15年,并开始收取利息,因此社员的入股的资金占比开始提升。2012年德国最大住房合作社的资金来源中,贷款占55%,社员入股资金占45%。1990年废除住房合作社不能盈利的限制后,这些住房合作社开始商业化的运作,接受纯投资性质的社员。德国政府在信贷、土地、税收等多方面对住房合作社给予支持,特别是在税收方面,对合作社的所得税、财产税等均实行较低税率。

  总体来看,住房合作社吸纳社员的闲置资金以及从银行获得低息贷款,用于建造房屋,建造完成的房屋再以低价出租给有需要的社员。当社员退出时,可收回入股的本金以及所有支付的租金。本质上说,住房合作社替代了金融体系,直接吸纳低成本的社员闲散资金,并定向投放于租赁住房建设,实现了社员间的住房互助保障

  5.2.5 土地供应结构

  高效用地,满足居住需求。德国36万平方公里国土面积,多为植被所覆盖,51%的土地为农业用地、30%的土地为森林。德国的住宅用地1.37万平方公里,占比仅3.8%,既已充分解决8252万居民的居住需求,人均住宅用地面积达166平。

  5.3 顺应时代自然演变

  从三大支柱来看,德国住房制度是顺应时代需求、自然演变而成的,顶层设计特征不明显。货币金融制度的中性稳健导向,源自于对两次恶性通货膨胀的反思与规避,在确立社会市场经济之后,物价稳定成为了潜在目标之一,但直到1967年的《促进经济稳定与增长法》,才最终将其明确为政府执政目标的“魔力四边形”之一。税收制度安排,同样是在实践中不断调整,不动产交易税立法权经历了1983年从州政府上收到联邦、又在2006年重新下放州政府的变动,税率也是不断上下调整;二套住房税,同样是各地方政府自由裁量决定是否征收与纳税标准,并无联邦政府统一安排。租赁制度,从严格的租金管制,到解约保护、租金限制,到大补贴,再到针对少数低收入群体补贴,同样是顺应着住房市场的阶段性核心问题,以采取最适宜的政策实践。

  从总体制度的阶段划分来看,也呈现出不断根据住房实际而迭代完善的过程。随着住房供需情况的不断改善和住房市场主要矛盾的不断变化,德国的住房制度经历了战后政府全面管控的“住房统制经济”阶段,到政府为主、市场为辅的“计划+市场”阶段,再到回归市场、政府适度调控的“住房市场化”阶段。

  (1)1945-1949年,是政府严格管控下的“住房统制经济”阶段,主要表现为严格的管制租金和政府强制分配。1945年,德国房屋严重供不应求,政府迫不得已采取“房屋出租管制”,按照不同区位、不同房屋等条件指导租金价格,且规定政府有权根据住房面积和使用情况,实行住房配给。

  (2)1950-2005年,是政府为主、市场为辅的“计划+市场”阶段,主要表现为公共财政支持大规模建设,补贴住房,政策鼓励租房和住房私有化,改善居住空间。1950年颁布了第一部《住房建筑法》,利用公共资金大力资助私人主体进行住房建设,创造历史建房最高峰。1960年开始逐步取消“租房管制”;1965年颁布《住房补贴法》,按家庭收入、家庭人口数、租金高低来补贴居民住房;1971年颁布《住房解约保护法》,约束房东的解约权利和提租权利;1982年出台第三部《住房租赁法》,对租金涨幅予以明确限制;1990年,政府修订《住房补贴法》,实现两德合并后补贴东扩;1996年实行住房所有权津贴,住房私有补贴迎来10年1000亿欧元的补贴高峰期,促进住房私有化;2000年,政府再次修订《住房补贴法》,使住房补贴挂钩生活成本; 2001年颁布《社会居住空间促进法》,改革房屋建设方面的权利,目的是完善、翻新现有住房,改善居民居住空间。

  (3)2005年至今,是回归市场、政府适度调控的“住房市场化”阶段,主要表现为专注保障低收入人群,减少针对所有人的住房补贴,改革《住房补贴法》,住房领域市场化。2005年《废除住房所有权津贴法》出台,政府对2006年1月1日以后的新建或新购住房不再提供津贴,停止促进住房私有化。2005年取消特殊性住房补贴,住房补贴从2004年的52亿欧元骤减至2005年的14亿。该阶段,政府逐渐弱化计划手段,促进住房领域的市场化,政府侧重为少数没有租房和置业能力的人提供少量的社会住房。在房价和租金上涨压力较大的时候,政府会适度干预,包括增加新房建设审批量、进一步加码租金涨幅限制、上调不动产交易税率等。

  6 德国居民住房需求:趋于稳定,租赁为主流

  6.1 居民住房需求经过两轮升级后,趋于稳定

  德国居民的住房消费支出占总支出比重,经过上世纪70年代和90年代的两轮提升后,目前趋于稳定,食品、饮料、服装的消费支出比重不断下降。随着人均GDP不断升高,并不是所有的行业支出比重都在增加。1970年以来,住房及水电气、交通通讯服务和其他方面支出的占比不断上升,但2000年之后重新趋于平稳,稳定于25%左右水平。休闲文娱类的支出占比变化不大,食品饮料、服装和家具家电类的支出比重不断下降。

  长期看,经济持续增长,居民的各类消费支出增速下降,消费额趋于稳定。随着人均GDP的不断升高,各行业的消费增速不断下降,消费支出绝对额趋稳。当人均GDP未突破10000美元时,即1980年以前,各行业消费支出增速均很快;当人均GDP为1万至3万美元时,消费支出增速较快的行业为住房、交通通讯和其他类;当人均GDP超过2万美元时,各行业消费增速均较低。从各消费领域支出增速来看,随着经济越发达,消费增速趋于下降,1971-1980年,所有行业消费支出增速平均值为8.6%;1981-1995年所有行业消费支出增速平均值为5.9%;1996-2017年所有行业消费支出增速平均值为2%。

  6.2 德国居民生活理念独特:并非大城市不可,偏爱租房

  6.2.1 德国的城市发展均衡,人口并不过度集中于大城市

  德国的城镇化已经基本结束,其城市体系具有均衡化、特色化的特点。(1)产业布局均衡,德国16州,每个州都有自己的2-3个主导产业,各有特色,但都以先进制造业和现代服务业为主,代表性公司多为世界500强,就业吸引力强;(2)经济发展相当,人均GDP最高的是汉堡,达6.2万欧元/年,超过全国平均水平(3.8万欧元/年)64%,最低是梅克伦堡-前波莫瑞,也有2.5万欧元/年,是全国平均水平的67%,收入差距相对合理;(3)住房供给均衡,各州的人均住房套数,最低0.48套,最高0.58,不存在显著短缺的地区。

  均衡的产业、经济和住房布局,使德国人口呈现分散化特征,大城市集中度不高。德国人口第一大城市柏林,2016年也只有357万人,占全国人口比重仅4%,远低于英国、法国、日本等体量相近经济体的首都城市10%左右的平均水平。

  6.2.2 德国人偏爱租房

  由于二战以来,德国的社会住房多以出租形式提供给居民,租房者也和购房者享受同等的公共资源,还受到解约保护和租金限制等法律保障,因此德国居民形成了租赁住房为主流传统的生活理念。

  (1)租房更满足工作和居住的流动性。德国的用人单位跟应聘者签订的合同期限不长,就业变动更频繁,人口的流动性强,住房需求的流动性也更强,租房更合适。就业相对不固定,居民不愿意承担固定的房贷压力。如果失业,租房者可以向政府申请住房补贴,但如果是自有住房,就享受不到住房补贴。

  (2)制度有力保障了租房者的权益。一方面,《住房租赁法》有利地保障了租房者的居住稳定。另一方面,宽松的人口制度和均等的公共服务,保障了居民的社会权益。

  (3)持有住房成本较高,租房更划算。德国住宅普遍房龄老,需要定期修复更新、支出较大。

  (4)独立自主的家庭观念,长期租房更现实。德国人注重独立自主,父母没有为下一代留下房产的观念。年轻人也不会向父母求助买房,靠自己收入买房不现实,所以租房的时间更久。30岁以下的家庭,10户中只有1户买房,大多数家庭均在30岁以后开始考虑购房。即使是30-40岁的群体,住房自有率也只有27%,明显低于全国45%的平均水平,租房需求远大于置业需求。

  均衡的城市体系、自由的人口流动、独特的租房传统,为德国创造了55%的租房群体,特别是柏林、汉堡等大城市,居民迁入迁出的流动性更强,更是产生了80%的人口为租房群体的特殊景象。

  7 启示:城市化、供给短缺与住房制度

  德国从1850年开始,既已进入快速城市化阶段,至二战前夕,城市化率接近70%,城市化基本完成,住房短缺行将结束。1945年后德国进入相对温和的城市化阶段,用了60年,城市化率从1950年的68%上升到2014年的73%。但二战摧毁了大量住房,导致德国陷入城市化水平很高、却住房严重短缺的格局,德国住房政策实践面临异常挑战,成为一次独特的自然实验。二战前后独特的城市化进程与住房短缺背景组合,极大丰富了德国的住房制度演变历程,为我们提供了全面的关于城市化与供给短缺对于住房制度历史选择的影响与结果的启示。

  7.1 德国在不同城市化与住房发展阶段中的住房制度实践

  (1)住房严重短缺阶段:计划手段为主,政府主导实物分配

  城市化初期阶段(1831-1850年),城市化速度不高,但相对于基数不大的城镇人口,新进城人口的增量居住需求仍旧可观,工业化水平也不足以支持大规模住房建设,因此政府动用空置的军队营房以满足流动人口的住房需求;同时,矿业、纺织业等初期工业大发展,公司建房以解决职工住房的实物分配也逐渐兴起。

  管制时代(1945-1950年),战争严重损伤供给,四国分治、百废待兴、居民亟待安置,因此政府施行“住房统制经济”,严格的租金管制叠加政府分配住房,居住水平虽然较低,但有效地保障了居民最基本的居住需求。

  (2)城镇化大建设阶段:政府大力金融财税支持,撬动市场建房

  城市化中期阶段(1850-1900年),城市化显著提速,住房仍较短缺,随着工业化水平持续提高,公司住房、城郊自建房繁荣,持续增长的流动人口也支持了租赁市场兴盛。面对庞大新进城人口和住房需求,德国政府重视住房责任,积极推行住房开发金融,包括探索社会保险金自助、银行贷款等,推动私人资本参与房地产大建设。

  供给时代(1950-1965年),尽管城市化水平已较高,但战后重建推动避难人口重新向城市集聚,管制阶段结束后住房仍旧严重短缺,联邦德国连续两部《住房建设法》合共360万套社会住房建设任务,采取无息或低息贷款、税收优惠等方式,撬动有限的私人资本进行建房活动,创造德国历史建房最高峰。

  (3)住房存量阶段:城市化和建设放缓,发展租赁、保障合理居住需求、遏制超额占用和投机需求

  租赁时代(1965-1990年)和补贴时代(1990-2005年),人口增长放缓、城市化率平稳、住房供给趋于充分,私人部门的资金和供给实力提高,政府将政策重点转向需求端,一方面,完善租赁市场相关法律法规,确保暂时买不起房的居民可以长期稳定地租住存量住房,另一方面,加大对租房和低收入群体的租金补贴,并对中等收入群体出台一定的财税优惠或补贴举措,支持其住房消费升级。同时还加重超额占用和投机需求的税收负担,开征二套住房税、不断提高不动产交易税率,遏制非合理需求。

  (4)快速城镇化或住房短缺阶段,房价上涨压力明显,调控难有效

  管制时代(1945-1950年),尽管政府对租金予以严格限制,但户均住房不足0.6套的极度短缺仍旧对房价造成强劲的上涨压力,房价年均涨幅达7.8%,是二十世纪以来德国房价上涨最快的阶段。

  供给时代(1950-1965年),尽管是德国历史最高峰的建房时代,但城市化较快、年均提升0.3个百分点、住房仍旧短缺,房价年均涨幅5.1%,历史第二快。

  回归市场阶段(2005年至今),住房供给已经实现充足,但稍快的城市化和低利率刺激的需求,导致房价在平稳的1990-2005年(年均增速0.7%)之后,出现了快速上涨,年均增速达2.5%,连实际房价也出现快速上涨,虽然各州政府频繁上调税率加码调控,房价仍无回落迹象,德国经验表明,快速城镇化大背景下,宽松的货币金融对房价具有刺激作用,调控并不能有效遏制房价。

  7.2 启示:不同城市化与住房发展阶段下的住房制度建设

  (1)城市化初期阶段,住房短缺不断扩大:政府主导住房分配制度

  城市化初期,农村人口不断进城,城市住房存量有限,流动人口只能勉强实现很低的居住水平。此阶段,由于工业化水平还比较低,尚不具备大规模住房建设的基础。一方面,住房主要是消费属性,不能用于再生产,有限的生产要素,绝大多数应优先投入到生产领域,即使是消费品方面,温饱问题也比住房问题更为迫切;另一方面,由于工业化水平不高,许多投入品门类的生产能力还很薄弱,也制约了住房的大规模建设能力。

  住房不足叠加供给能力不足,应采取政府主导的住房分配制度。一是可以将空置的存量公房,如军队营房或政府单位宿舍转做民用,安置新增城市人口,二是对存量私房的出租予以管制,空置住房强制以较低的价格出租给无房家庭。通过保障新进城居民的基本居住水平,将流动人口留在城市,稳定地从事工业生产活动,积累国家经济起飞的基础。

  (2)城市化中期阶段、住房缺口处于高位:政府应大力金融财税支持,撬动市场建房

  城市化中期,城市化提速,每年的进城人口不断增加,对存量住房做强制分配的潜力已经用尽,住房缺口较大。此阶段,大规模住房建设的基础逐渐形成,必要性愈发提升。一方面,工业化生产水平已经有了较显著提升,并且建立起了较为健全的工业品类体系;另一方面,居民收入有所提高,温饱问题基本得到解决,居住需求变得更为突出。大规模的住房建设,既能满足初期城市化阶段居民被压抑的居住需求,也要应对城镇化加速和居民收入提高所带来的增量居住需求,同时,为逐步成型的生产体系提供长期性、支柱性需求来源,带动更多更长的产业链。

  住房仍旧短缺、居住需求重要性提升,同时扩大供给成为可能,政府应大力金融财税支持,特别是推进住房金融体系的探索和建设,撬动市场建房潜力。居民和企业在初期城市化阶段创造的财富大多投入到必需品消费和固定资产形成中,资本积累还不够深厚,直接支付能力不足,但经济发展已经形成了持续扩大再生产的良性循环,私人部门对未来的收入预期是持续提升的,可承担的负债水平和持续偿付能力不断提高,同样地,政府的财政收入预期也是愈发向好,短期的财政补贴支出甚至赤字,可以转化成未来的更充沛的财税收入。因此,政府可以多种方式,对私人部门建房予以金融、财税支持:一是通过金融体系,对各类建房群体(个人自建、合作建房或企业建房等)提供优惠、充沛的住房建设信贷,对购房群体提供住房消费信贷;二是探索保险资金、住房储蓄、公积金、合作社等多元的互助融资体系;三是通过财政贴息、融资担保、税收优惠等财政支持手段,支持住房建设和住房消费。

  (3)城市化后期阶段、住房缺口不断收窄:加强需求侧保障,特别是租赁制度建设

  城市化后期,城市化仍较快、城市新增人口仍较多,但新增供给足以满足增量需求,住房缺口不断收窄。随着城市新增人口达到高峰,新增住房需求也逐渐见顶,同时,经过多年的经济发展和住房大建设,居民和机构等各类建房群体都有了较为充实的财富和资本积累,住房供给能力强,已经能够满足新增需求,行业整体不再需要扩大生产能力,因此对外部融资的依赖度不断降低。此阶段,总量性的供给不足问题逐渐退居次位,政府支持供应的必要性大幅降低,而结构性的住房问题越发突出,特别是保障低收入人群和不具有产权的租赁群体的居住需求,成为政府住房责任的重点。

  住房增量越过顶点,存量市场体量可观、重要性显著提升,政府应加强对低收入和租客等需求群体的保障,特别是租赁制度建设。在传统的住房金融制度的支持下,多数中高收入家庭可以较好地解决户均1套的居住需求,住房负担相对合理;而低收入群体,则更依赖租赁市场,因此,完善租赁制度,是该阶段的制度建设重点。政府应从三个方面加强对租赁群体的保障:一是法律保障,包括租约保障和租金限制,稳定租赁群体对租期和租金的预期,长期租房;二是公共服务,以依法纳税和住址登记作为居民享受公共资源和服务的前提,同时,结合二套住房税等税收安排,避免居民多头登记,挤占公共资源;三是向低收入家庭提供挂钩通胀的住房补贴,保障租金负担稳定在合理水平。

  (4)城市化末期阶段、住房供给平衡、存量时代:应完善税收制度,对交易环节征收重税,遏制短期、投机交易

  城市化末期,城市人口增量显著减少,需求和供给增量都显著收缩,套户比保持在1以上,住房总量充裕,政府的住房投入也逐渐减少。一方面,新进城人口不断减少,同时居民生育率随着收入增长不断降低,城市人口总体增量显著收缩,住房需求也不断收缩;另一方面,租赁制度完善、租赁市场成熟,政府保障重点在于少数低收入群体,依靠存量的保障性住房和低成本的住房补贴,政府的住房投入也可以逐渐减少。

  居住需求和供给的增量都较小,投机性需求对市场的边际影响显著,政府应完善税收制度建设,对交易环节征收重税,遏制投机。首先,由于供给增量较少,国际资本流动或是刺激经济的宽松货币政策,都可能导致相对可观的投机性需求,对房价造成较大的上涨压力;其次,房价上涨引致供给增加,但住房已经充裕、居住需求增量小,多增的供给意味着生产资源的浪费;再者,房价上涨一方面带来租金上涨压力,另一方面会刺激多套房的持有人转租为售,破坏租户的租金和租期预期,引致恐慌性购房需求。因此,政府应重点完善税收制度,加强交易环节的税费成本:一是差价盈利所得税,对长期自用或出租的住房转让予以免税,对短期持有的交易行为征税;二是设置高额的不动产交易税。

(责任编辑:DF010)

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